Magtfordrejning - og myndigheder i indbyrdes konflikt

Af Steen Rønsholdt

En kommune er ved domstolene blevet dømt til at betale en borger erstatning som følge af en usaglig beslutning truffet af kommunens socialudvalg.

På grundlag af denne dom besluttede det kommunale tilsyn – i første instans – statsforvaltningen at anlægge erstatningssøgsmål ved domstolene mod de kommunalbestyrelsesmedlemmer, som traf den for kommunen erstatningspådragende beslutning.

Statsforvaltningen – understøttet af kammeradvokaten – er af den opfattelse, at der – i dette tilfælde af egentlig magtfordrejning – kan sluttes fra dommen om kommunens ansvar til ansvar for de kommunalbestyrelsesmedlemmer, som har truffet den retsstridige beslutning.

Imidlertid tilsidesættes statsforvaltningens beslutning af Indenrigs- og Sundhedsministeriet som øverste kommunale tilsynsmyndighed. Ministeriet begrunder sin afgørelse med henvisning til, at ansvarsgrundlaget for kommunen ikke er identisk med ansvarsgrundlaget for kommunalbestyrelsesmedlemmerne, og at dommen ikke giver tilstrækkeligt grundlag for at rejse sag mod kommunalbestyrelsesmedlemmerne.

Dette standpunkt støttes af Folketingets ombudsmand. I protest mod Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelse beslutter direktøren for statsforvaltningen at tage sin afsked.

Artiklen analyserer grundlaget for de divergerende retsopfattelser. I den sammenhæng analyseres også begrebet magtfordrejning i sammenhæng med krav til erstatningsretlig tilregnelse som gælder for folkevalgte kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Endeligt analyseres det retlige forhold mellem det kommunale tilsyns øverste instans, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, og den i forhold hertil uafhængige første instans, statsforvaltningen.

Det konkluderes, at i betragtning af sagens principielle beslutning, bedømmelsesgrundlagets kompleksitet og statsforvaltningens uafhængighed ville have været hensigtsmæssigt at få spørgsmålet afgjort ved dom.

1. Indledning og baggrund
Emnet for artiklen er forholdet mellem en kommunes erstatningsretlige ansvar over for en borger som følge af magtfordrejning og de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers – afledte – erstatningsansvar over for kommunen som følge af det tab, kommunen har lidt ved at skulle betale erstatning til borgeren. Det er den regionale tilsynsmyndighed – statsforvaltningen – som træffer beslutning om at rejse erstatningssag mod de kommunalbestyrelsesmedlemmer, som har truffet den ansvarspådragende afgørelse.

Grundlaget for statsforvaltningens beslutning om at rejse erstatningssag er en dom, som har idømt kommunen erstatningsansvar over for borgeren. De pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmer klager over statsforvaltningens beslutning til den øverste kommunale tilsynsmyndighed, indenrigs- og sundhedsministeren.

Med hjemmel i lov om kommunernes styrelse (KSTL) § 52, stk. 4 annullerer indenrigs- og sundhedsministeren statsforvaltningens beslutning. I protest mod denne – og en anden – afgørelse truffet af indenrigs- og sundhedsministeren vælger direktøren for statsforvaltningen i Nordjylland at tage sin afsked.

Artiklens formål er ikke at tage stilling til konflikten mellem de to tilsynsinstanser. Formålet er alene at foretage en nærmere analyse af den retlige problemstilling som udløste konflikten.

2. Dommen som tilsynssagens grundlag
En kommune dømmes til at betale en privat vognmand 100.000 kr. i erstatning (Vestre Landsrets dom 8. april 2003). Grundlaget herfor er et tab, vognmanden har lidt som følge af kommunens beslutning om at fratage vognmanden den sociale kørsel, han udførte for kommunen. Vognmanden har nedlagt påstand om, at denne beslutning er ugyldig, og at kommunen skal betale erstatning for det tab han har lidt. Vognmanden fremfører som anbringende, at der ligger usaglige hensyn til grund for kommunens/socialudvalgets beslutning.

Som usagligt hensyn henviser vognmanden til, at kommunen har ønsket at straffe ham, fordi han tidligere har klaget over teknisk udvalg til trafikministeriet og fået medhold i denne klage. Heroverfor fremfører kommunen, at der ikke lå usaglige formål til grund for beslutningen, idet beslutningen blev taget af hensyn til kommunens borgere og de samarbejdsproblemer der havde været med vognmanden.

I landsrettens begrundelse for at dømme kommunen henvises til, at beslutningen om at fratage vognmanden kørslen var truffet uden begrundet indstilling, og at beslutningen blev meddelt vognmanden uden en begrundelse. For så vidt angår spørgsmålet om usaglige hensyn udtaler landsretten: 'Der er en sådan tidsmæssig sammenhæng mellem indstævntes efterkommelse af Trafikministeriets henstilling fra … og appellantens krav om erstatning fra … til beslutningen om at fratage appellanten al social kørsel, at der under disse omstændigheder er skabt en formodning om, at beslutningen af … har savnet saglig begrundelse. Denne formodning har indstævnte ikke afkræftet. Appellanten har derfor som følge af den usaglige fratagelse af al social kørsel krav på erstatning' (Vestre landsrets dom op.cit.).

Borgeren har således som sagsøger mod kommunen vundet sin sag og er blevet tilkendt erstatning. Det efterfølgende forløb omfatter således alene en konflikt mellem to forvaltningsmyndigheder nemlig statsforvaltningen som regional kommunal tilsynsmyndighed og indenrigs- og sundhedsministeren som øverste kommunale tilsynsmyndighed.

3. Det kommunale tilsyns afgørelser og bedømmelsesgrundlag På grundlag af dommen beslutter det kommunale tilsyn som anført – ved statsamtmanden – at rejse erstatningssag mod de kommunalbestyrelsesmedlemmer, der som medlemmer af kommunens socialudvalg har truffet beslutningen, jf. KSTL § 50 c. Statsamtet beslutter imidlertid også at benytte muligheden i KSTL § 50 d for at tilbyde de pågældende udvalgsmedlemmer at frafalde sagsanlæg, mod at de hver betaler en bod på 2000 kr. (Statsamtet Nordjylland 14. september 2005). Denne afgørelse tilsidesættes af Indenrigs- og Sundhedsministeriet som rekursinstans i medfør af KSTL § 52, stk. 4 (Indenrigs- og Sundhedsministeriet skrivelse af 24. maj 2006).

Som begrundelse for sin afgørelse om at rejse erstatningssag henviser statsamtet bl.a. til, at 'landsretten har lagt til grund, at kommunens beslutning var båret af usaglige hensyn. En betingelse for at gennemføre et erstatningskrav er at medlemmet har handlet forsætligt eller uagtsomt, herunder også simpelt uagtsomt, hvilket i den foreliggende situation vil sige, at medlemmet vidste eller burde vide, at begrundelsen for beslutningen var usaglig…'. 'Statsamtet finder herefter, at det burde have stået udvalgets medlemmer klart, at de hensyn, som afgørelsen byggede på, var usaglige, hvorfor statsamtet finder, at der foreligger et erstatningsgrundlag' (Statsamtets skrivelse op.cit.).

For at underbygge sin retsopfattelse havde statsamtet indhentet en udtalelse over spørgsmålet hos kammeradvokaten.

Kammeradvokaten udtaler følgende: 'Landsretten har således efter en omfattende bevisførelse forkastet forklaringerne fra socialudvalgets medlemmer og konkluderet, at beslutningen var udtryk for magtfordrejning, nærmere bestemt en repressaliehandling over for en borger, der havde fået medhold i en klage ved en rekursinstans, Trafikministeriet. Jeg mener, at det ikke reelt er muligt at lægge til grund, at magtfordrejning udøves som resultat af simpel uagtsomhed. Det er mere nærliggende at antage, at repressaliehandlingen var forsætlig, eller i hvert fald at socialudvalgets medlemmer har næret en sådan modvilje imod (…), at de uden nærmere undersøgelse af klagepunkternes reelle indhold… har slået sig til tåls med noget, der efter landsrettens dom må anses for påskud og skinbegrundelser. På den baggrund er jeg enig med statsamtet i, at der foreligger det fornødne ansvarsgrundlag…'.

Og konkluderende udtaler kammeradvokaten, at 'på denne baggrund er det sammenfattende min opfattelse, at medlemmerne af … kommunens socialudvalg har pådraget sig et erstatningsansvar for kommunens tab … forårsaget af beslutningen … Jeg har ingen bemærkninger til statsamtets forslag om at bringe § 50 d i anvendelse og derved frafalde sagsanlægget mod, at medlemmerne af udvalget betaler en bod fastsat af statsamtet' (Kammeradvokaten af 10. juni 2005 til Nordjyllands statsamt).

Som anført tilsidesættes statsamtets afgørelse af Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Som grundlag for tilsidesættelsen anfører ministeriet, at de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer som udgangspunkt ikke hæfter personligt for tab påført kommunen. 'For at der kan blive tale om et afledt erstatningskrav mod de pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmer forudsættes, at kommunalbestyrelsesmedlemmerne har udvist en uforsvarlig adfærd, der kan tilregnes den pågældende som forsætlig eller uagtsom …' (Indenrigs- og Sundhedsministeriet op.cit. note …). Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder, at som rettens præmisser er formuleret, er det ikke fastslået, at socialudvalgs medlemmerne har udvist en uforsvarlig adfærd. Ministeriet antager derimod at retten har lagt til grund, at 'der var etableret en omvendt bevisbyrde i forhold til kommunen om hvorvidt vognmanden skulle have erstatning, således at kommunen skulle bevise, at beslutningen var sagligt begrundet' (Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelse af 24. maj 2006).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet udtaler yderligere herom, at de kommunale tilsynsmyndigheder ved anvendelse af styrelseslovens sanktionsmuligheder overfor det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem ikke kan tage udgangspunkt i en omvendt bevisbyrde. Som følge heraf har der ikke været 'fuldt tilstrækkeligt grundlag' for at fastslå, at der ville kunne gennemtvinges et erstatningskrav over for medlemmerne af socialudvalget, hvorfor Indenrigs- og Sundhedsministeriet ophæver amtmandens afgørelse.

Spørgsmålet om de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers ansvar, respektive adgangen til at pålægge bod er efterfølgende også blevet behandlet af Ombudsmanden, som ikke finder grundlag for at kritisere Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelse. Temaet for Ombudsmandens undersøgelse er, om kommunens tab kan bebrejdes de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer på en sådan måde, at der var grundlag for at anlægge erstatningssag eller kræve erstatningsretlig bod. Ombudsmanden fastslår, at landsrettens bedømmelse af kommunens ansvar ikke forudsætter en bedømmelse af et personligt ansvar for den ulovlige beslutning.

På den baggrund er Ombudsmanden enig med ministeriet i, at 'temaet ved bedømmelsen af udvalgsmedlemmers ansvar ikke er det samme som ved bedømmelse af kommunens ansvar. Det enkelte kommunalbestyrelses-medlem er kun personligt ansvarlig for kommunens tab, hvis der var noget at bebrejde de enkelte udvalgsmedlemmer, dvs. hvis medlemmerne vidste eller burde have vidst at beslutningen var ulovlig' (Ombudsmandens udtalelse af 6. juni 2008, j. nr. 2007-3321-410/ulh).

Som man kan se, beror de forskellige resultater i nok så høj grad på divergerende opfattelser af, hvad der er prøvelsens genstand i betydningen om og i bekræftende fald på hvilket grundlag, der kan sluttes fra kommunens ansvar til et afledt ansvar for de kommunalbestyrelsesmedlemmer, der har truffet den skadevoldende afgørelse. Statsforvaltningen slutter fra det erstatningsansvar, der ved dommen er pålagt kommunen, til erstatningsansvar for de kommunalbestyrelsesmedlemmer, der har truffet den for kommunen erstatningspådragende afgørelse.

Tilsvarende bygger kammeradvokatens resultat på en retsopfattelse, hvorefter i hvert tilfælde magtfordrejning af denne karakter må forudsætte en bagvedliggende tilregnelse af forsæt eller uagtsomhed.

Denne kobling afviser ministeriet med henvisning til, at den kommunale afgørelse er blevet underkendt på en bevisbyrderegel, som så at sige helt eller delvist afkobler (årsags)forbindelsen mellem den trufne afgørelses retsstridighed og de involverede kommunalbestyrelsesmedlemmers subjektive ansvar.

Ministeriets opfattelse støttes af ombudsmanden med henvisning til, at temaet for bedømmelsen er henholdsvis kommunens og de enkeltes kommunalbestyrelses-medlemmers ansvar ikke er det samme, og at en bedømmelse af kommunens ansvar heller ikke forudsætter en stillingtagen til de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers ansvar.

Dette sidste er jo rigtigt i den forstand, at ansvarsgrundlaget for henholdsvis kommunalbestyrelsen som myndighed og ansvarsgrundlaget for de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer ikke er identisk. Sat på enkelt formel kan man sige, at hvis borgernes mulighed for at gøre erstatningsansvar gældende mod kommunen afhang af de pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmers individuelle ansvar ville erstatningssager mod kommuner kun yderst sjældent kunne vindes (Thomsen mfl. 2004, s. 349 ff, Garde og Revsbech, 2005, s. 122 ff samt Engberg, 2002, s. 787 ff).

På den anden side må det også bemærkes, at det – alt efter omstændighederne – må være muligt i det enkelte tilfælde at slutte fra det erstatningsansvar, en kommune pådrager sig, til erstatningsansvar for de kommunalbestyrelsesmedlemmer, som har truffet den erstatningspådragende beslutning/afgørelse.