Magtfordrejning - og myndigheder i indbyrdes konflikt

Af Steen Rønsholdt

En kommune er ved domstolene blevet dømt til at betale en borger erstatning som følge af en usaglig beslutning truffet af kommunens socialudvalg.

På grundlag af denne dom besluttede det kommunale tilsyn – i første instans – statsforvaltningen at anlægge erstatningssøgsmål ved domstolene mod de kommunalbestyrelsesmedlemmer, som traf den for kommunen erstatningspådragende beslutning.

Statsforvaltningen – understøttet af kammeradvokaten – er af den opfattelse, at der – i dette tilfælde af egentlig magtfordrejning – kan sluttes fra dommen om kommunens ansvar til ansvar for de kommunalbestyrelsesmedlemmer, som har truffet den retsstridige beslutning.

Imidlertid tilsidesættes statsforvaltningens beslutning af Indenrigs- og Sundhedsministeriet som øverste kommunale tilsynsmyndighed. Ministeriet begrunder sin afgørelse med henvisning til, at ansvarsgrundlaget for kommunen ikke er identisk med ansvarsgrundlaget for kommunalbestyrelsesmedlemmerne, og at dommen ikke giver tilstrækkeligt grundlag for at rejse sag mod kommunalbestyrelsesmedlemmerne.

Dette standpunkt støttes af Folketingets ombudsmand. I protest mod Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelse beslutter direktøren for statsforvaltningen at tage sin afsked.

Artiklen analyserer grundlaget for de divergerende retsopfattelser. I den sammenhæng analyseres også begrebet magtfordrejning i sammenhæng med krav til erstatningsretlig tilregnelse som gælder for folkevalgte kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Endeligt analyseres det retlige forhold mellem det kommunale tilsyns øverste instans, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, og den i forhold hertil uafhængige første instans, statsforvaltningen.

Det konkluderes, at i betragtning af sagens principielle beslutning, bedømmelsesgrundlagets kompleksitet og statsforvaltningens uafhængighed ville have været hensigtsmæssigt at få spørgsmålet afgjort ved dom.

1. Indledning og baggrund
Emnet for artiklen er forholdet mellem en kommunes erstatningsretlige ansvar over for en borger som følge af magtfordrejning og de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers – afledte – erstatningsansvar over for kommunen som følge af det tab, kommunen har lidt ved at skulle betale erstatning til borgeren. Det er den regionale tilsynsmyndighed – statsforvaltningen – som træffer beslutning om at rejse erstatningssag mod de kommunalbestyrelsesmedlemmer, som har truffet den ansvarspådragende afgørelse.

Grundlaget for statsforvaltningens beslutning om at rejse erstatningssag er en dom, som har idømt kommunen erstatningsansvar over for borgeren. De pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmer klager over statsforvaltningens beslutning til den øverste kommunale tilsynsmyndighed, indenrigs- og sundhedsministeren.

Med hjemmel i lov om kommunernes styrelse (KSTL) § 52, stk. 4 annullerer indenrigs- og sundhedsministeren statsforvaltningens beslutning. I protest mod denne – og en anden – afgørelse truffet af indenrigs- og sundhedsministeren vælger direktøren for statsforvaltningen i Nordjylland at tage sin afsked.

Artiklens formål er ikke at tage stilling til konflikten mellem de to tilsynsinstanser. Formålet er alene at foretage en nærmere analyse af den retlige problemstilling som udløste konflikten.

2. Dommen som tilsynssagens grundlag
En kommune dømmes til at betale en privat vognmand 100.000 kr. i erstatning (Vestre Landsrets dom 8. april 2003). Grundlaget herfor er et tab, vognmanden har lidt som følge af kommunens beslutning om at fratage vognmanden den sociale kørsel, han udførte for kommunen. Vognmanden har nedlagt påstand om, at denne beslutning er ugyldig, og at kommunen skal betale erstatning for det tab han har lidt. Vognmanden fremfører som anbringende, at der ligger usaglige hensyn til grund for kommunens/socialudvalgets beslutning.

Som usagligt hensyn henviser vognmanden til, at kommunen har ønsket at straffe ham, fordi han tidligere har klaget over teknisk udvalg til trafikministeriet og fået medhold i denne klage. Heroverfor fremfører kommunen, at der ikke lå usaglige formål til grund for beslutningen, idet beslutningen blev taget af hensyn til kommunens borgere og de samarbejdsproblemer der havde været med vognmanden.

I landsrettens begrundelse for at dømme kommunen henvises til, at beslutningen om at fratage vognmanden kørslen var truffet uden begrundet indstilling, og at beslutningen blev meddelt vognmanden uden en begrundelse. For så vidt angår spørgsmålet om usaglige hensyn udtaler landsretten: 'Der er en sådan tidsmæssig sammenhæng mellem indstævntes efterkommelse af Trafikministeriets henstilling fra … og appellantens krav om erstatning fra … til beslutningen om at fratage appellanten al social kørsel, at der under disse omstændigheder er skabt en formodning om, at beslutningen af … har savnet saglig begrundelse. Denne formodning har indstævnte ikke afkræftet. Appellanten har derfor som følge af den usaglige fratagelse af al social kørsel krav på erstatning' (Vestre landsrets dom op.cit.).

Borgeren har således som sagsøger mod kommunen vundet sin sag og er blevet tilkendt erstatning. Det efterfølgende forløb omfatter således alene en konflikt mellem to forvaltningsmyndigheder nemlig statsforvaltningen som regional kommunal tilsynsmyndighed og indenrigs- og sundhedsministeren som øverste kommunale tilsynsmyndighed.

3. Det kommunale tilsyns afgørelser og bedømmelsesgrundlag På grundlag af dommen beslutter det kommunale tilsyn som anført – ved statsamtmanden – at rejse erstatningssag mod de kommunalbestyrelsesmedlemmer, der som medlemmer af kommunens socialudvalg har truffet beslutningen, jf. KSTL § 50 c. Statsamtet beslutter imidlertid også at benytte muligheden i KSTL § 50 d for at tilbyde de pågældende udvalgsmedlemmer at frafalde sagsanlæg, mod at de hver betaler en bod på 2000 kr. (Statsamtet Nordjylland 14. september 2005). Denne afgørelse tilsidesættes af Indenrigs- og Sundhedsministeriet som rekursinstans i medfør af KSTL § 52, stk. 4 (Indenrigs- og Sundhedsministeriet skrivelse af 24. maj 2006).

Som begrundelse for sin afgørelse om at rejse erstatningssag henviser statsamtet bl.a. til, at 'landsretten har lagt til grund, at kommunens beslutning var båret af usaglige hensyn. En betingelse for at gennemføre et erstatningskrav er at medlemmet har handlet forsætligt eller uagtsomt, herunder også simpelt uagtsomt, hvilket i den foreliggende situation vil sige, at medlemmet vidste eller burde vide, at begrundelsen for beslutningen var usaglig…'. 'Statsamtet finder herefter, at det burde have stået udvalgets medlemmer klart, at de hensyn, som afgørelsen byggede på, var usaglige, hvorfor statsamtet finder, at der foreligger et erstatningsgrundlag' (Statsamtets skrivelse op.cit.).

For at underbygge sin retsopfattelse havde statsamtet indhentet en udtalelse over spørgsmålet hos kammeradvokaten.

Kammeradvokaten udtaler følgende: 'Landsretten har således efter en omfattende bevisførelse forkastet forklaringerne fra socialudvalgets medlemmer og konkluderet, at beslutningen var udtryk for magtfordrejning, nærmere bestemt en repressaliehandling over for en borger, der havde fået medhold i en klage ved en rekursinstans, Trafikministeriet. Jeg mener, at det ikke reelt er muligt at lægge til grund, at magtfordrejning udøves som resultat af simpel uagtsomhed. Det er mere nærliggende at antage, at repressaliehandlingen var forsætlig, eller i hvert fald at socialudvalgets medlemmer har næret en sådan modvilje imod (…), at de uden nærmere undersøgelse af klagepunkternes reelle indhold… har slået sig til tåls med noget, der efter landsrettens dom må anses for påskud og skinbegrundelser. På den baggrund er jeg enig med statsamtet i, at der foreligger det fornødne ansvarsgrundlag…'.

Og konkluderende udtaler kammeradvokaten, at 'på denne baggrund er det sammenfattende min opfattelse, at medlemmerne af … kommunens socialudvalg har pådraget sig et erstatningsansvar for kommunens tab … forårsaget af beslutningen … Jeg har ingen bemærkninger til statsamtets forslag om at bringe § 50 d i anvendelse og derved frafalde sagsanlægget mod, at medlemmerne af udvalget betaler en bod fastsat af statsamtet' (Kammeradvokaten af 10. juni 2005 til Nordjyllands statsamt).

Som anført tilsidesættes statsamtets afgørelse af Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Som grundlag for tilsidesættelsen anfører ministeriet, at de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer som udgangspunkt ikke hæfter personligt for tab påført kommunen. 'For at der kan blive tale om et afledt erstatningskrav mod de pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmer forudsættes, at kommunalbestyrelsesmedlemmerne har udvist en uforsvarlig adfærd, der kan tilregnes den pågældende som forsætlig eller uagtsom …' (Indenrigs- og Sundhedsministeriet op.cit. note …). Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder, at som rettens præmisser er formuleret, er det ikke fastslået, at socialudvalgs medlemmerne har udvist en uforsvarlig adfærd. Ministeriet antager derimod at retten har lagt til grund, at 'der var etableret en omvendt bevisbyrde i forhold til kommunen om hvorvidt vognmanden skulle have erstatning, således at kommunen skulle bevise, at beslutningen var sagligt begrundet' (Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelse af 24. maj 2006).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet udtaler yderligere herom, at de kommunale tilsynsmyndigheder ved anvendelse af styrelseslovens sanktionsmuligheder overfor det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem ikke kan tage udgangspunkt i en omvendt bevisbyrde. Som følge heraf har der ikke været 'fuldt tilstrækkeligt grundlag' for at fastslå, at der ville kunne gennemtvinges et erstatningskrav over for medlemmerne af socialudvalget, hvorfor Indenrigs- og Sundhedsministeriet ophæver amtmandens afgørelse.

Spørgsmålet om de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers ansvar, respektive adgangen til at pålægge bod er efterfølgende også blevet behandlet af Ombudsmanden, som ikke finder grundlag for at kritisere Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelse. Temaet for Ombudsmandens undersøgelse er, om kommunens tab kan bebrejdes de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer på en sådan måde, at der var grundlag for at anlægge erstatningssag eller kræve erstatningsretlig bod. Ombudsmanden fastslår, at landsrettens bedømmelse af kommunens ansvar ikke forudsætter en bedømmelse af et personligt ansvar for den ulovlige beslutning.

På den baggrund er Ombudsmanden enig med ministeriet i, at 'temaet ved bedømmelsen af udvalgsmedlemmers ansvar ikke er det samme som ved bedømmelse af kommunens ansvar. Det enkelte kommunalbestyrelses-medlem er kun personligt ansvarlig for kommunens tab, hvis der var noget at bebrejde de enkelte udvalgsmedlemmer, dvs. hvis medlemmerne vidste eller burde have vidst at beslutningen var ulovlig' (Ombudsmandens udtalelse af 6. juni 2008, j. nr. 2007-3321-410/ulh).

Som man kan se, beror de forskellige resultater i nok så høj grad på divergerende opfattelser af, hvad der er prøvelsens genstand i betydningen om og i bekræftende fald på hvilket grundlag, der kan sluttes fra kommunens ansvar til et afledt ansvar for de kommunalbestyrelsesmedlemmer, der har truffet den skadevoldende afgørelse. Statsforvaltningen slutter fra det erstatningsansvar, der ved dommen er pålagt kommunen, til erstatningsansvar for de kommunalbestyrelsesmedlemmer, der har truffet den for kommunen erstatningspådragende afgørelse.

Tilsvarende bygger kammeradvokatens resultat på en retsopfattelse, hvorefter i hvert tilfælde magtfordrejning af denne karakter må forudsætte en bagvedliggende tilregnelse af forsæt eller uagtsomhed.

Denne kobling afviser ministeriet med henvisning til, at den kommunale afgørelse er blevet underkendt på en bevisbyrderegel, som så at sige helt eller delvist afkobler (årsags)forbindelsen mellem den trufne afgørelses retsstridighed og de involverede kommunalbestyrelsesmedlemmers subjektive ansvar.

Ministeriets opfattelse støttes af ombudsmanden med henvisning til, at temaet for bedømmelsen er henholdsvis kommunens og de enkeltes kommunalbestyrelses-medlemmers ansvar ikke er det samme, og at en bedømmelse af kommunens ansvar heller ikke forudsætter en stillingtagen til de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers ansvar.

Dette sidste er jo rigtigt i den forstand, at ansvarsgrundlaget for henholdsvis kommunalbestyrelsen som myndighed og ansvarsgrundlaget for de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer ikke er identisk. Sat på enkelt formel kan man sige, at hvis borgernes mulighed for at gøre erstatningsansvar gældende mod kommunen afhang af de pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmers individuelle ansvar ville erstatningssager mod kommuner kun yderst sjældent kunne vindes (Thomsen mfl. 2004, s. 349 ff, Garde og Revsbech, 2005, s. 122 ff samt Engberg, 2002, s. 787 ff).

På den anden side må det også bemærkes, at det – alt efter omstændighederne – må være muligt i det enkelte tilfælde at slutte fra det erstatningsansvar, en kommune pådrager sig, til erstatningsansvar for de kommunalbestyrelsesmedlemmer, som har truffet den erstatningspådragende beslutning/afgørelse.

Spørgsmålet er blot hvad der skal til for at etablere denne kobling.

4. Magtfordrejning som grundlag for erstatningsretlig tilregnelse
De divergerende opfattelser med hensyn til bedømmelsesgrundlagets afgrænsning og indhold synes i høj grad at have udspring i forskellig opfattelse af den retlige mangels og prøvelsens karakter. Såvel statsamtet som kammeradvokaten anvender begrebet magtfordrejning til karakterisering af den retlige mangel. Tilsvarende henviser Indenrigs- og Sundhedsministeriet til en prøvelsesretlig konstruktion velkendt fra magtfordrejningslæren. Således henviser ministeriet som anført til, at 'der var etableret en omvendt bevisbyrde i forhold til kommunen …' Og at anvendelse af styrelseslovens sanktionsmuligheder over for det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem ikke kan tage udgangspunkt i omvendt bevisbyrde.

Dette udsagn om grundlaget for bedømmelsen af kommunalbestyrelsesmedlemmers personlige ansvar for kommunale beslutninger synes at bygge på en kombination af to regelsæt, nemlig den erstatningsretlige tilregnelseslære og den forvaltningsretlige magtfordrejnings- og prøvelseslære.

4.1. Begrebet magtfordrejning
Begrebet magtfordrejning anvendes i litteraturen bredt som betegnelse for det forhold, at der i grundlaget for en forvaltningsafgørelse af skønsmæssig karakter indgår usaglige hensyn (Garde m.fl, 2004, s. 226 ff samt Gøtze 1999 s. 31 ff).

En sådan bredde i begrebsanvendelsen kan forekomme uhensigtsmæssig fordi termen magtfordrejning udtrykker en stærk sproglig tilkendegivelse, som giver associationer til egentlig magtmisbrug og i det hele etisk dadelværdige og moralsk belastende forhold. Eksistensen af usaglige hensyn er imidlertid så langt fra altid udtryk for noget etisk eller moralsk belastende.

Tværtimod rummer den omfattende retlige regulering af skønsmæssig karakter store muligheder for usikkerhed og fejl med hensyn til hvilke hensyn, der i den konkrete sammenhæng er lovlige og hvilke, der er ulovlige. Forvaltningsmyndigheder risikerer således at begå fejl i forbindelse med retsgrundlagets udfyldning, uden at fejlen kan siges at være moralsk eller etisk belastende. Dette forhold kan også have betydning for spørgsmålet om erstatningsretlig tilregnelse. I den relation er det relevant at operere med et snævrere og materielt kvalificeret magtfordrejningsbegreb.

Kvalificeringen er for det første kommet til udtryk i den indholdsmæssige bedømmelse af de hensyn forvaltningen har inddraget i sit afgørelsesgrundlag. Hvor der således er tale om hensyn som f.eks. chikane, forfølgelse, straf etc., og andre etisk/moralsk belastede hensyn, findes begrebet magtfordrejning dækkende og hensigtsmæssigt. Den anden faktor af betydningen for en kvalificeret anvendelse af magtfordrejningsbegrebet kan være det forhold, at myndigheden ikke vil vedstå varetagelsen af et etisk/moralsk belastet ulovligt formål, men måske tilmed søger dette skjult/camoufleret.

I forhold til den her omhandlede sag forekommer begrebet magtfordrejning velvalgt. Kommunen dømmes for at have forfulgt det ulovlige formål at straffe eller forfølge en vognmand, fordi han har klaget til Trafikministeriet, fået medhold og efterfølgende rejst krav om erstatning. Dette forhold har kommunen som sagsøgt ikke villet erkende, men har som grundlag for at fratage vognmanden kørslen henvist til hensyn, som ikke – i sig selv – er usaglige.

Domstolsprøvelsens resultat bliver, at retten konstaterer eksistensen af et andet grundlag for den trufne afgørelse, end det kommunen selv påberåber sig eller vil vedkende sig. Man kan sige at kommunens afgørelse får tilsidesat en del af sin objektive fremtrædelsesform og erstattet den med en anden. Dette andet har eksistens i den trufne afgørelses underliggende grundlag. For så vidt kan man tale om en bag afgørelsen liggende hensigt, eller noget i forhold til dens objektive fremtrædelsesform subjektivt. Der er således tale om en begrebsdannelse og problemstilling, som ligger tæt op ad fænomenet ”skinbegrundelse” som begrundelsesmangel (Rønsholdt 2005, s. 159 ff, Garde m.fl. 2001, s. 295 ff).

4.2. Bevis og bevisbyrde
Spørgsmålet om bevis aktualiseres, når og i det omfang der er tvivl om eksistensen og kvalificeringen af faktum. I det foreliggende tilfælde er bevisets genstand for retten såvel spørgsmålet om tilstedeværelsen af saglige/usaglige hensyn som de respektive hensyns indvirkning på den trufne afgørelses indhold. Retten afgør – ved anvendelse af den fri bevisbedømmelse – på objektivt grundlag, hvilken beviskraft der skal tillægges en oplysning, og hvad der i den konkrete sammenhæng skal anses for bevist.

I denne proces kan også indgå spørgsmålet om bevisbyrde. Begrebet bevisbyrde omfatter spørgsmålet om, hvilken af sagens parter der bærer risikoen for, at sagen ikke lader sig oplyse på en sådan måde, at forhold der svarer til retsfaktum kan anses for bevist. Denne problemstilling er meget sammensat (Krarup 1969 s. 75 ff og Zahle 1976 s. 548 ff).

I det foreliggende tilfælde anser retten det både for bevist, at der i afgørelsesgrundlaget har indgået usaglige hensyn, og at disse hensyn konkret har haft den betydning, at der er truffet en usaglig afgørelse. Tilstedeværelsen af usaglige hensyn i afgørelsesgrundlaget er indiceret af 'den tidsmæssige sammenhæng mellem indstævntes modstræbende efterkommelse af Trafikministeriets henstilling …, appellantens krav om erstatning og beslutningen om at fratage appellanten al social kørsel …, at der under disse omstændigheder er skabt en formodning for, at beslutningen … har savnet hjemmel'.

Kommunen har haft adgang til at føre modbevis, men har ikke været i stand hertil jf. 'denne formodning har indstævnte ikke afkræftet' (Vestre Landsrets dom op.cit.).

4.3. Forholdet mellem bevis for objektiv saglighed og subjektiv tilregnelse
Når koblingen mellem spørgsmålet om eksistensen af en retlig mangel og eksistensen af et afledt erstatningsretligt ansvarsgrundlag for de kommunalbestyrelsesmedlemmer som har truffet den erstatningspådragende afgørelse kan synes at ligge lige for, beror det formentlig på, at netop magtfordrejning som retlig mangel traditionelt har omfattet forholdet mellem myndighedens subjektive hensigt og den trufne afgørelses objektive saglighed.

Den teoretiske diskussion om hvorvidt magtfordrejningsprøvelsen som sin genstand kan have og faktisk har forvaltningsmyndighedens subjektive hensigt og/eller forvaltningsafgørelsens objektive saglighed som sin genstand skal ikke genoptages på dette sted (Rønsholdt op.cit).

I denne sammenhæng er det tilstrækkeligt, at det subjektive element også kan være en del af en objektiveret saglighedsprøvelse. Selv i den del af teorien som kategorisk distancerer sig fra den subjektive magtfordrejningslære blev der faktisk indrømmet den subjektive hensigt en rolle. Denne rolle blev klassificeret som værende af procesteknisk karakter i den betydning, at hensigten ikke er prøvelsens egentlige genstand, men at tilstedeværelsen af et subjektivt usagligt hensyn hos forvaltningsmyndigheden har afledt virkning på prøvelsen af den trufne afgørelses objektive saglighed (Op.cit Ole Krarup 1969 s. 113 ff ).

Den procestekniske virkning udmønter sig for det første i en intensivering af prøvelsen og – for det andet – i en bevisbyrdeforskydning til skade for forvaltningsmyndigheden (Krarup op.cit).

I landsrettens domsbegrundelse anses varetagelsen af det usaglige hensyn – at straffe vognmanden – for bevist. Dette sker ved rettens konstatering af 'en sådan tidsmæssig sammenhæng mellem indstævntes modstræbende efterkommelse af Trafikministeriets henstilling… og appellantens krav om erstatning … til beslutning om at fratage appellanten al social kørsel…' (Vestre landsrets dom op.cit.)

Hermed er der bevismæssigt etableret 'en formodning for at beslutningen … har savnet en saglig begrundelse …' (Vestre Landsrets dom op.cit.). Denne formodning imod den trufne afgørelses objektive saglighed har kommunen mulighed for at afkræfte ved modbevis. Dette lykkes ikke jf. 'denne formodning har indstævnte ikke afkræftet'. (Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelse af 24. maj 2006).

Det er formentlig i denne sentens, at spørgsmålet om bevisbyrde indlæses af Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Sådan kan det da også forstås. At der alene er skabt en 'formodning' i modsætning til f.eks. manifest bevis kan tages som udtryk for en grad af bevisnød. Afgørende er imidlertid, at kommunen hverken kan overbevise retten om, at der ikke er inddraget usaglige hensyn i afgørelsesgrundlaget, eller at disse hensyn ikke har været bestemmende for afgørelsens indhold.

Følgelig tilsidesættes kommunens afgørelse, og der tilkendes vognmanden erstatning på grundlag af en antagelse om kausalitet mellem de usaglige hensyn og den trufne afgørelses usaglige indhold. I forsøget på at føre modbevis – eller løfte bevisbyrden om man vil – henviser kommunen som anført til hensyn, som i sig selv er saglige. Således hensynet til kommunens borgere og hensynet til samarbejdsproblemer med vognmanden. I sammenligning hermed er der en væsentlig forskel i forhold til U 2005.1405 V som ombudsmanden henviser til jf. nedenfor.

En kommune anlægger erstatningssag bl.a. mod medlemmer af kommunens økonomiudvalg. Grundlaget for kommunens krav er det tab, som er opstået i forbindelse med indgåelsen af en fratrædelsesordning med kommunaldirektøren. Dommen statuerer, at fratrædelsesordningen ikke er overenskomst medholdelig, men at de pågældende medlemmer af økonomiudvalget ikke har udvist en 'så betydelig uagtsomhed, at der var grundlag for at pålægge em erstatningsansvar'.

I dommen peges på bevismæssige vanskeligheder affødt af det forhold, at drøftelserne i økonomiudvalget havde fundet sted for syv år siden. Det fastslås dog, at det på grundlag af bevisførelsen er ubetænkeligt at fastslå, at hovedformålet med økonomiudvalgsmødet var sagligt nemlig at få en ny ledelsesstruktur på plads inden årsskiftet.

4.4. Om objektiv usaglighed som bevis for subjektiv tilregnelse Som man vil se, kan dommen fuldt ud forstås i lyset af den del af den forvaltningsretlige magtfordrejnings- og prøvelsesteori, som anser prøvelsens genstand for at være forvaltningsafgørelsens objektive saglighed/usaglighed i modsætning til forvaltningsmyndighedens subjektive hensigt.

Spørgsmålet herom må forekomme centralt, al den stund den her omhandlede – afledte – tilsynssag om erstatningsansvar for de involverede kommunalbestyrelsesmedlemmer jo forudsætter tilstedeværelsen af subjektiv tilregnelse som forsæt eller uagtsomhed (Thomsen m.fl, 2004 s. 349 ff )

Man kan derfor vende problemstillingen om, således at spørgsmålet – i forhold til de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmers ansvar – bliver, i hvilket omfang prøvelsen af den trufne afgørelses objektive saglighed kan tjene som bevis for de involverede kommunalbestyrelsesmedlemmers subjektive hensigt.

Det er dette tankesæt som synes at ligge til grund for kammeradvokatens udtalelse i sagen: 'Jeg mener, at det ikke reelt er muligt at lægge til grund, at magtfordrejningen udøves som resultat af simpel uagtsomhed. Det er mere nærliggende at antage, at repressaliehandlingen er forsætlig, elle i hvert fald at socialudvalgets medlemmer har næret en sådan modvilje imod… at de uden nærmere undersøgelse … har slået sig til tåls med noget, der efter landsrettens dom må anses for påskud og skinbegrundelser. På denne baggrund er jeg enig med statsamtet i, at der foreligger det fornødne ansvarsgrundlag …' (Op.cit. Kammeradvokatens udtalelse citeret fra pressemeddelelse af statsforvaltningsdirektør Claus Rosholm).

Kammeradvokaten slutter således fra den retlige mangels karakter af magtfordrejning til det 'nærliggende' i en antagelse om, at 'repressaliehandlingen er forsætlig …' eller i hvert fald uagtsom, altså med andre ord at der foreligger tilregnelse. Det er således selve det forhold, at den retlige mangel ligger i magtfordrejningsbegrebet kerneområde, dvs. omfattende de hensyn, som ikke blot er usaglige i bred teknisk forstand, men derudover yderligere kan kvalificeres som egentligt uetiske/moralsk belastende, at der kan sluttes fra forvaltningsafgørelsens objektive usaglighed til tilstedeværelsen af en subjektiv usaglig hensigt.

Kammeradvokaten anser det således ikke for 'reelt muligt', at denne form for magtfordrejning udøves som resultat af simpel uagtsomhed. Helt bortset fra at også simpel uagtsomhed er omfattet af kommunalbestyrelsesmedlemmers erstatningsansvar i medfør af KSTL § 50 c, kan man vel sige at karakteren af det objektive hensyn – repressalier – som er prøvelsens genstand må have afledt betydning for spørgsmålet om tilregnelse i form af forsæt og uagtsomhed.

Man kan således se grundlaget for rettens prøvelse af den kommunale afgørelses objektive (u)saglighed som bevismæssigt grundlag for eksistensen af en usaglig subjektiv hensigt.

5. Faglig kvalificering af kommunalbestyrelsesmedlemmers viden og hensigt
I forbindelse med ombudsmandens prøvelse konstateres indledningsvis, at der ikke uden videre kan sluttes fra kommunens ansvar til et ansvar for de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer. Ombudsmanden lægger tilsyneladende til grund, at de pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmer ikke bliver ansvarlige, medmindre de positivt er blevet advaret af den kommunale administration.

Således havde såvel socialchefen som souschefen deltaget i de afgørende møder, men der 'var ikke grundlag for at antage, at de havde advaret kommunalbestyrelsesmedlemmerne om at beslutningen savnede saglig begrundelse'. Denne opfattelse af hvilken betydning henholdsvis vejledning og manglende vejledning skal tillægges for spørgsmålet om tilregnelse står i stærk kontrast til statsforvaltningens bedømmelsesgrundlag. Statsforvaltningen lægger således omvendt vægt på, 'at der i sagen ikke foreligger oplysninger om, at embedsværket positivt har sagt god for de hensyn, der ifølge landsretten bar kommunens afgørelse'.

Statsforvaltningen lægger således – som grundlag for kommunalbestyrelsesmedlemmers ansvar – vægt på at sagen var fremlagt 'uden indstilling fra embedsværkets side'. Dette forhold indgår i øvrigt også i Vestre landsrets domsbegrundelse for at tilsidesætte kommunens beslutning og idømme kommunen erstatningsansvar jf. udsagnet i domsbegrundelsen, hvor det fremhæves, at '… truffet uden en begrundet indstilling …” (Op.cit. Vestre landsrets dom).

Taget bogstaveligt vil en retsopfattelse, hvorefter hensyn som repressalie, gengæld, hævn etc., ikke kan tilregnes folkevalgte kommunalbestyrelsesmedlemmer under henvisning til, at de ikke er blevet vejledt herom af den kommunale administration være udtryk for endog meget beskedne krav til folkevalgtes dømmekraft. I den kommunalretlige teori antages det dog også, at kommunalbestyrelsesmedlemmer har pligt til at kende grundlæggende og velafgrænsede regler (Garde og Revsbech 2005, s. 124 f med henvisninger).

Skal konstruktionen vedrørende manglende vejledning, rådgivning og viden etc. give mening som udtryk for relevant usikkerhed med hensyn til kommunalbestyrelsesmedlemmers tilregnelse, må der i det foreliggende tilfælde forudsætningsvis tages udgangspunkt i forholdet mellem de i sagen involverede saglige og usaglige hensyn. De saglige hensyn til samarbejdsvanskeligheder, vagtordninger og kørselsmateriellets egenskaber havde jo også et grundlag i sagsforløbet. Det bør være i spørgsmålet om afvejningen mellem henholdsvis de i sagen involverede saglige og usaglige hensyn, at der kan eksistere et relevant behov for professionel vejledning af de folkevalgte.

Dette forudsætter imidlertid igen, at der reelt har været behov for en sådan vejledning. I det omfang de saglige hensyn alene eller hovedsageligt måtte have fungeret som skinbegrundelse skifter vejledningsopgaven i hvert tilfælde karakter.

6. Kompetencen til og grundlaget for at rejse erstatningssag Som det fremgår af ovenstående beskrivelse og analyse er spørgsmålet om de involverede kommunalbestyrelsesmedlemmers erstatningsansvar ganske komplekst og forbundet med betydelig usikkerhed. I den forbindelse er det af central betydning, at tilsynet – statsforvaltningen – jo ikke har kompetence til selv at træffe afgørelse i spørgsmålet om kommunalbestyrelsesmedlemmernes erstatningsansvar men alene kan anlægge sag herom ved domstolene.

Det retlige grundlag for statsforvaltningens beslutning om sagsanlæg er dansk rets almindelige erstatningsregler, som disse tager sig ud i forhold til et 'bonus pater kommunalbestyrelsesmedlem' (Rønsholdt 2008, s. 94 med henvisninger). Da statsforvaltningens beslutning alene vedrører spørgsmålet om sagsanlæg ved domstolene, gælder der ikke et klarhedskrav med hensyn til opfyldelse af ansvarsbetingelserne. Den fornødne klarhed vil jo netop blive skabt ved dommen.

Statsforvaltningen må således som udgangspunkt afgøre spørgsmålet om søgsmål på det bedømmelsesgrundlag som domstolene antages at anvende (Thomsen m.fl. 2004, s. 351 f). I forhold hertil bør tilsynet have en margin i relation til en eventuelt foreliggende retlig – og faktisk – usikkerhed, netop fordi den endelige afgørelse af erstatningsspørgsmålet vil blive afgjort ved dom.

Statsforvaltningens beslutning om at rejse erstatningssag i medfør af KSTL § 50 c er således en beslutning uden selvstændig retsvirkning. Statsforvaltningens kompetence til at tilbyde bod i medfør af KSTL § 50 d forekommer mindre harmonisk i sammenhæng med kompetencen til at rejse erstatningssag ved domstolene. I medfør af denne bestemmelse kan statsforvaltningen som anført 'frafalde sagsanlæg efter § 50 c mod, at de pågældende inden en fastsat frist indbetaler et beløb til kommunen'.

Ved denne bestemmelse hjemles statsforvaltningen adgang til endeligt at afgøre erstatningsspørgsmål jf. § 50 d sidste punktum, hvor det hedder, at 'hvis den pågældende indvilliger i at betale beløbet og indbetaler dette inden den fastsatte frist, kan der ikke fremsættes yderligere erstatningskrav mod den pågældende'.

Da statsforvaltningens beslutning om at tilbyde bod træder i stedet for sagsanlæg, må der i beslutningen om bod indgå en konstatering af, at betingelserne for at anlægge erstatningssag er opfyldt. Selvom statsforvaltningens bedømmelsesgrundlag således ikke – i modsætning til erstatningsansvar – skal passere domstolsprøvelse stilles ikke et særligt krav om klarhed. Den fornødne klarhed vil jo blive tilvejebragt ved dommen. Meningen med bestemmelsen er at etablere mulighed for en hurtig afslutning af sagen med et lempeligt resultat (Thomsen m.fl. 2004, s. 365 ff). Sidstnævnte hensyn skal ses i sammenhæng med § 50 d, 2. punktum, hvorefter der ved beløbets fastsættelse kan tages hensyn til 'den udviste skyld, skadens størrelse og omstændighederne i øvrigt'.

Såvel statsforvaltningens mulighed for at lempe ansvaret ved at tilbyde bod i stedet for anlæg af erstatningssag som domstolenes mulighed for at reducerer erstatningens størrelse, skal ses i sammenhæng med, at det i praksis ofte hverken vil være muligt eller ønskeligt at få den fulde skade dækket ved kommunalbestyrelsesmedlemmers erstatningsansvar (Thomsen m.fl., 2004, s. 349 ff, Engberg, 2002, s. 787 ff samt Garde og Revsbech, 2005, s. 122 ff).

Både statsforvaltningens beslutning om at anlægge erstatningssag i medfør af KSTL § 50 c som statsforvaltningens beslutning om at tilbyde bod i medfør af § 50 d kan rekurreres til velfærdsministeren i medfør af KSTL § 52. Ministeren har fuld prøvelsesret. Det betyder at ministeren, ud over at prøve lovligheden, også kan prøve hensigtsmæssigheden af statsforvaltningens anvendelse eller undladelse af at anvende sanktioner.

6.1. Hensigtsmæssigheden af (ny) dom.
Det er jo rigtigt, som anført af både ombudsmanden og velfærdsministeren, at der ikke uden videre kan sluttes fra den foreliggende dom om erstatningsansvar for kommunen til individuelt erstatningsansvar for de involverede kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Spørgsmålet om individuelt erstatningsansvar for kommunalbestyrelsesmedlemmer skal som anført da også – obligatorisk – afgøres ved (ny) dom. Den usikkerhed, der kan være forbundet med spørgsmålet om kommunalbestyrelsesmedlemmers erstatningsansvar, bør i hvert tilfælde til dels være indrømmet statsforvaltningen som en skønsmargin i forbindelse med beslutningen om, hvorvidt der skal anlægges erstatningssag i medfør af KSTL § 52 c.

Under abstraktion fra den – eventuelt uberettigede – belastning et sagsanlæg kan udgøre for de sagsøgte kommunalbestyrelsesmedlemmer, kunne det være nyttigt at få belyst grænserne for subjektiv tilregnelse i sager om magtfordrejning. Det kan i den forbindelse forekomme paradoksalt, at adgangen til – for statsforvaltningen – at frafalde sagsanlæg mod at det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem accepterer en – relativ mindre – bod i sig selv kan bevirke en i hvert tilfælde faktisk afskæring af domstolsprøvelse.

Selv om det lægges til grund, at dommen om erstatningsansvar for kommunen ikke umiddelbart kan danne grundlag for at antage erstatningsansvar for de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer, kan dommen på den anden side heller ikke danne grundlag for en antagelse om, at sådant ansvar ikke foreligger.

Spørgsmålet herom er simpelthen ikke direkte behandlet i dommen. Spørgsmålet må herefter blive, hvad der egentlig skal til for at antage en sådan sandsynlighed for erstatningsansvar, at det er retligt holdbart – for statsforvaltningen – at anlægge erstatningssag i medfør af KSTL § 50 c. En dom som pålægger kommunen erstatningsansvar for at begå magtfordrejning, burde jo ikke i sig selv være noget svagt udgangspunkt for et sagsanlæg mod de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Og det forhold at de pågældende kommunalbestyrelsesmedlemmer vælger at acceptere en bod for efterfølgende at indbringe statsforvaltningens afgørelse for ministeren burde vel heller ikke indsnævre muligheden for efterfølgende domstolsprøvelse af erstatningsspørgsmålet, selv om ministeren er uenig i bodsaftalen som sådan.

Når den foreliggende dom vedrørende kommunens erstatningsansvar ikke direkte tager stilling til spørgsmålet om erstatningspligt for de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer, er årsagen den enkle, at spørgsmålet herom ikke har været omfattet af de nedlagte påstande og anbringender. Som følge heraf må en tilbundsgående afklaring fordre en ny prøvelse ved domstolene denne gang med kommunalbestyrelsesmedlemmernes individuelle ansvar som sagens genstand.

Hvad er det præcist for retlige – herunder hensigtsmæssigheds – overvejelser som fører til, at domstolsprøvelse som ønsket af statsforvaltningen ikke anses for retsligt holdbart eller opportunt. Tilsynssystemets indretning forudsætter, at statsforvaltningen som første instans og velfærdsministeren som anden instans betjener sig af det samme bedømmelsesgrundlag.

Tilsynssystemet bygger ligeledes på en forudsætning om at statsforvaltningen er uafhængig af velfærdsministeren. Disse forhold kunne hver for sig og tilsammen tale for at divergerende retsopfattelser af så kompleks karakter og principiel betydning bliver afgjort ved dom.

Referencer:
Andersen, Jon. Forvaltningsret ved Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. Jurist- og Økonomforbundets forlag 2. udg. 2002, s. 828 ff.

Engberg, Morten. Forvaltningsret ved Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. Jurist- og Økonomforbundets forlag 2. udg. 2002, s. 771 ff og 787 ff.

Garde, Jens m.fl.: Forvaltningsret – almindelige emner. 4. udg., Jurist. og Økonomforbundets forlag 2004, s. 226 ff.

Garde, Jens, Nørgaard, Carl Aage, Revsbech, Karsten: Sagsbehandling. Jurist- og økonomforbundets forlag, 2001, 5. udg., s. 295 ff.

Garde, Jens og Revsbech, Karsten: Kommunalret. Jurist- og Økonomforbundets forlag, 2. udg., 2005 s. 122 ff og 124 ff.

Gøtze, Michael: Magtfordrejning. Et begreb under forvandling. Jurist- og Økonomforbundet 1999, s. 31 ff.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelse af 24. maj 2006.

Kammeradvokaten af 10. juni 2005 til Nordjyllands statsamt.

Krarup, Ole: Øvrighedsmyndighedens grænser. Jurist- og Økonomforbundets forlag 1969, s. 75 ff og 113 ff.

Mathiassen, Jørgen. Forvaltningsret ved Jens Garde m.fl. Jurist- og Økonomforbundets forlag 2. udg. 2002, s. 403 ff.

Ombudsmandens udtalelse af 6. juni 2008, j. nr. 2007-3321-410/ulh.

Rønsholdt, Steen: Det politiske element i tilsynet med kommunerne. Juristen 2009.

Rønsholdt, Steen: Forvaltningsret, retssikkerhed, proces, sagsbehandling.

Thomson Reuters, 2006, 2. udg., s. 159 ff, 545 f.

Rønsholdt, Steen: Kommunalret i grundtræk.

Thomson Reuters 1. udg., 2008, s. 94.

Rønsholdt, Steen: Om begreberne magtfordrejning og forvaltningens subjektive hensigt. Juristen 2000, s. 1 ff og 9 ff.

Statsamtet Nordjylland 14. september 2005. Sørensen, Jørgen Steen. Borgmesters strafansvar for mandatsvig. Juristen 2008 s. 249 ff.

Thomsen, Hans B., Christensen, Pernille og Schønau. Christian: Lov om kommunernes styrelse med kommentarer. Jurist- og Økonomforbundets forlag 1. udg. 2004, s. 349 ff, 350 ff og 351 f.

Zahle, Henrik: Om det juridiske bevis. Jurist- og Økonomforbundets forlag, 1976 s. 548 ff.


Af professor, dr. jur, Steen Rønsholdt Studiegården, Studiestræde 6, st., 1455 København K Det Juridiske Fakultet, Forskningsområde II, Københavns Universitet tlf.: 353-23114 e-mail: Steen.Ronsholdt @ jur.ku.dk


Artiklen er tidligere bragt i Retfærd - Nordisk juridisk tidsskrift: Et peer-reviewed retsvidenskabeligt tidsskrift, som publicerer innovative artikler på højeste videnskabelige niveau. I Retfærd analyseres retten fra en teoretisk og praktisk vinkel med baggrund ikke kun i jura, men også i sociologi, kriminologi, politologi, historie, filosofi, økonomi, økologi, antropologi, feminisme og andre videnskaber, som kan bidrage til en videreudvikling og perspektivering af kritisk retsvidenskab. Retfærd bidrager desuden til at afdække de dominansforhold, retten er involveret i, og sætter fokus på, hvordan retsvidenskaben kan virke som emancipatorisk videnskab.

Foruden videnskabelige artikler optager tidsskriftet i begrænset omfang også essays og diskussionsbidrag, som sætter højaktuelle temaer på den videnskabelige dagsorden og kommenterer dem i et kritisk perspektiv. Løbende bringes tillige korte boganmeldelser og anmeldelsesartikler.