Opgør med en byrde uden mening

Af Paul Hegedahl

Daniel Schwartz Bojsen, Nicolaj Ejler, Freja Ludvigsen, Steffen Bohni Nielsen
og Seiding (red.):
”Når måling giver mening. Resultatbaseret styring og dansk velfærdspolitik i forvandling”;
Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København 2009.
280 s., hft., omfattende litt.liste, stikordsreg.
Kr. 490,00 inkl. moms, medlemspris kr. 392,00 inkl. moms.
ISBN 978-87-574-1945-0

Det er professor Steen Hildebrandt, der i Dagbladet Børsen har skrevet sin klare mening om, at denne bog er et – nødvendigt – opgør med bureaukrati og målingstyranni.

I 1903 skrev professor, dr.phil. Harald Høffding (1843 - 1931) i ”Den nyere filosofis historie”: ’Derfor er det Galileis princip at måle alt, hvad måleligt er, og gøre det måleligt, som ikke er’. Et princip, som Galileo Galilei tilsyneladende aldrig har givet udtryk for. Men det bredte sig i Danmark til alle kredse. Først til naturvidenskaberne og tilsyneladende har det så fundet fast grund og fodfæste i dagens offentlige sektor, hvor der måles, indsamles data og dokumenteres som aldrig før med henvisning til f.eks. kvalitetsreform og ønsker om at kunne dokumentere effekter af enhver form for indsats. Både den indsats, der er baseret på – lad os bare kalde det naturvidenskabeligt grundlag og anden, som er baseret på menneskelig adfærd og holdninger.

Lidt uvenligt kan man mene, at da de ansvarlige beslutningstagere, politikerne, i sagens natur ikke har den store faglige indsigt på langt de fleste af disse områder, forsøger man opstille nogle kvantitative mål, som man mener at kunne kontrollere.

Lige så uvenligt kan man mene, at politikernes rådgivere, embedsmændene i såvel kommuner, regioner og på Folketings- og ministerniveau ej heller har den uddannelsesmæssige baggrund – og udviklingen på alle områder er voldsom og forekommer uoverskuelig. Derfor forsøger man at finde nogle enkle, for enkle og uhensigtsmæssige midler til styring. Det bliver en styring på afstand, hvor det reelle ansvar og beføjelser flyttes fra de, der burde have dem.

I det omfang personer og institutioner på det udførende niveau får ansvar får de det kun mod at gennemføre og rapportere et utal af målinger og pålagte registreringer. Som professor Verner C. Petersen har sagt det: ’ hvis man giver mennesker til opgave at nå detaljerede kvantitative mål, er der næppe tvivl om, at man vil fokusere på at nå disse mål. De ansatte i den offentlige sektor bliver involveret i et tallotteri, hvor egen indsigt og egen evne til at prioritere indsatser bliver mindre og mindre vigtige. Det kan i ekstreme tilfælde føre til nonsensaktiviteter’. (Se: Vildveje i velfærdsstaten).

Og i ”Når måling giver mening. Resultatbaseret styring og dansk velfærdspolitik i forvandling” siger forfatterne: ’- der er (i den danske offentlige sektor) opstået et modsætningsforhold mellem dokumentation og faglighed, mellem kolde og varme hænder. Dokumentation opfattes som en byrde, der ikke giver mening’. Og siger forfatterne videre: ’Vi hører, at mange praktikere oplever dokumentation som en daglig byrde. De oplever at bruge uforholdsmæssigt meget tid på dokumentation frem for på den 'varme' service til borgerne. De oplever ikke de mange data blive brugt fornuftigt. De oplever ikke, at de lærer af data’.

En ny styringstilgang på vej
I denne bog argumenterer forfatterne for, at en mindre revolution er på vej i den danske offentlige sektor med en ny styringstilgang, der kan sikre en ledelsesdrevet, dataunderstøttet og faglig baseret opgaveløsning. Det vil på samme tid øge den offentlige sektors resultater og frisætte det lokale ledelsesrum.

Resultatbaseret styring eller performance management har et konsekvent fokus på effekter for slutbrugerne af offentlige indsatser, frem for blot at måle på aktiviteter og output. Dat bruges meningsfuldt til at forbedre organisationens resultater og lære af erfaringerne, hvilket løfter fagligheden og forbedrer muligheden for styring.

Mål
I forordet citerer redaktørerne forfatteren af kapitel 12, David E. K. Hunter, Ph.D., i antropologi fra Yale University. Han er ekspert i performance management og efter en karriere i den offentlige sektor i USA er han nu selvstændig konsulent og har som sådan også været rådgiver for danske ledere i den offentlige sektor: ’I ansvarlighedens navn indsamler offentligt finansierede programmer oceaner af dat, som kun har begrænset eller ligefrem ingen praktisk anvendelse – og de gøre det på en desperat måde (for at opfylde den bevilgende myndigheds forventninger) og med store omkostninger til følge’.

Og de siger: ’Problemet er ikke, at man er nødt til at indsamle data for at kunne dokumentere sit virke. Problemet er, at mængden af data er så stor, at den bidrager mere til at øge administrationsudgifterne end til at forbedre styringsmulighederne. Data bruges til at legitimere ikke til at lære. Dermed er der opstået et modsætningsforhold mellem dokumentation og faglighed, mellem kolde og varme hænder.

Det er jo karske og klare ord her i foråret 2009, hvor der på flere fronter kan spores et indefra kommende opgør med urimelige og forkerte arbejdsmetoder fra en normalt lydig og tavs embedsmandsstand.

Målet med denne antologi er at starte en konstruktiv debat om, hvordan vi kommer videre fra dette dokumentationsregime, så måling af offentlige ydelser vil give mening hele vejen gennem systemet - for såvel politikerne, forvaltningen, frontmedarbejderne og borgerne. Redaktørerne peger på performance management – resultatbaseret styring som et nyt og egnet redskab, der kan gøre dokumentation til en forudsætning for gode faglige resultater.

Derfor har de taget initiativet til denne antologi for at udforske, hvordan den offentlige sektor kan tage udfordringen op. I bogens første del drøftes det (som det så høfligt formuleres), hvordan det er kommet så vidt, at frontmedarbejderne oplever et dokumentationstyranni, samtidig med at politikere vikler sig ind i sager om offentligt ansatte enkeltpersoners sagsbehandling og service.

I anden del af bogen gennemgås erfaringerne fra seks cases med anvendelse af resultatbaseret styring. I bogens tredje del bruges de gennemgåede cases til at analysere implementeringsprocessen. Her suppleres med erfaringerne fra frontpersonale, der har den direkte kontakt med borgerne i hverdagen.

Indhold
Bogens indhold er disponeret i tre dele med i alt 13 kapitler:

Del 1 Velfærdspolitik i forvandling

Kapitel 1 Meningsfuld dokumentation for kolde og varme hænder

Kapitel 2 Resultatbaseret styring som brobygger mellem centralt og lokalt niveau

Kapitel 3 Introduktion til resultatbaseret styring

Del 2 Resultatbaseret styring i stat og kommune

Kapitel 4 Resultatbaseret styring i Arbejdsmarkedsstyrelsen: Real-time præstationsdata og dialogbaseret ledelse

Kapitel 5 Resultatbaseret styring i kommunerne: Beskæftigelsesområdet som eksempel

Kapitel 6 Resultatbaseret styring i staten: Integration som eksempel

Kapitel 7 Resultatbaseret styring i Velfærdsministeriet eller hvordan man lærer at elske RBS

Kapitel 8 Resultatbaseret styring i staten: Uddannelse som eksempel

Kapitel 9 Resultatbaseret styring i staten: Sundhed som eksempel

Del 3 Den svære implementering

Kapitel 10 Historier fra frontpersonalet

Kapitel 11 Implementering af resultatbaseret styring – erfaringer i de seks cases og udfordringer der skal håndteres

Kapitel 12 En amerikaners tanker om styring af offentlige serviceydelser i Danmark

Kapitel 13 På jagt efter troværdig evidens – At konstruere monitorings- og evalueringssystemer indenfor områder med knappe ressourcer

Hvad er resultatbaseret styring?
I bogen sættes lighedstegn mellem performance management og resultatbaseret styring. I princippet har al ledelsesmæssig styring vel resultater som mål. Så den betegnelse er jo reelt temmelig intetsigende som udgangspunkt for et alvorligt ment ønske om ændring af ledelsesform.

Googler man ’performance management’ får man 106 millioner hits – på dansk alene 41.300. Ved en indsnævring, så der alene søges på definitionen af begrebet kommer der 23,6 millioner hits.

I denne bog defineres resultatbaseret styring således: ’Resultatbaseret styring er en tænkning, der betoner, at meningsfuld dokumentation og intelligent måling på en og samme tid kan understøtte medarbejdernes ønske om faglig refleksion og læring og ledelsesmål om styringsinformation til at realisere organisationens strategiske mål’.

Og det siges at nøglen er at gå fra at måle aktiviteter og output (som det benævnes) af den offentlige sektors virke til at måle effekter. Det handler i mindre grad om at styre ud fra data, om hvad man gør, til i højere grad at styre ud fra data, der indikerer, om det man gør, reelt har de ønskede effekter for dem, der modtager ydelser.

Det kræver – ifølge redaktørerne – nye typer data og nye måder at forholde sig til data på.

Holder man disse tanker op mod de mange andre definitioner er der god overensstemmelse i al deres bredde. Det skal tilføjes, at det i flere af de øvrige definitioner understreges, at med den stigende decentralisering kan styring ikke alene foregå på basis af historiske data – økonomiske eller ikke økonomiske. Ser vi det i perspektiv af den hidtidige udvikling i den danske offentlige sektor er det indlysende, at det, der foregår – bevidst eller ej – fra nationalt politisk perspektiv er alt andet end en forståelse af nødvendigheden af decentralisering.

Desuden er det tydeligt, at performance management/resultatbaseret styring også lægger vægt på, at det, man traditionelt måler, økonomien og andre historiske nøgletal, skal suppleres med indikatorer for fremtidig præstation, procesorienterede mål og kundemål. Desuden, at der er behov for styringsinformation, som hænger sammen fra toppen til bunden af styringshierarkiet.

Der findes mange systemer, der udbydes af en lang række konsulentvirksomheder, til at hjælpe med at holde styr på performance management. Det er vigtigt af hensyn til forståelsen for resultatbaseret styring at forstå, at performance management ikke er det samme som performance measurement, selv om der naturligvis er en snæver sammenhæng.

Det understreges i ”Når måling giver mening. Resultatbaseret styring og dansk velfærdspolitik i forvandling”, at man bør have ret få mål og belyser disse med lige så få indikatorer og datastrømme, som giver mening for alle involverede.

Brobygning mellem centralt og lokalt niveau
Som nævnt er en af de væsentlige tanker med resultatbaseret styring, at styringsinformationen skal hænge sammen i hele organisationen. Når det handler om den offentlige sektor vil det sige, at styringsinformationen skal hænge sammen mellem stat og kommune og med den direkte serviceproduktion. Det vil sikre fælles mål og fælles opfattelse af ansvar i hele relationen samt – det der er formålet med det hele – fælles fokus. Og med stadig læring og udvikling som et væsentligt resultat. Forfatterne understreger, at udgangspunktet for målingen er læring. Dokumentation er en forudsætning for gode faglige resultater. Uden data til at støtte viden kan man gøre skade ved at iværksætte tiltag, der ikke virker efter hensigten - eller ikke virker godt nok i forhold til det ressourceforbrug og de intentioner man har.

Når der er tale om den offentlige sektor, siger Henrik Rosenberg Seiding og Freja Ludvigsen, at fokus bør være på den samlede offentlige servicetilvejebringelse i den fulde værdikæde med udgangspunkt i den enkelte borgers behov – frem for de enkelte institutioners egne afgrænsede mål. De opstiller to perspektiver, der bør være prioriteret højt på dagsordenen blandt beslutningstagerne – politikere og deres nærmeste rådgivere – i den danske offentlige sektor:

1. Styringsrelationen mellem stat og kommune
Kommunerne skal implementere som Folketinget og regeringen ønsker. Samtidig skal de have frirum til lokal implementering på baggrund af rammelovgivning.

2. Styringsrelationen i den direkte serviceproduktion
Hvordan sikrer kommunerne, at kommunale og private serviceleverandører leverer de ydelser, som centrale og lokale politiske og administrative ledelser ønsker? Og omvendt: Hvordan undgår man at opbygge uhensigtsmæssige, måske direkte uproduktive detaljerede kontrolforanstaltninger?

Skal der bygges bro mellem alle disse aktører, kræver det, at organisationer hele vejen gennem styringshierarkiet indgår i et fælles dialogbaseret samarbejde for at finde en fælles definition af, hvad effekten af de offentlige ydelser skal være, siger forfatterne. F.eks. i kapitel 11 siges det: ’Resultatbaseret styring handler således både om at strukturere en central myndigheds koncernstrategi og etablere en styringsmodel, der får samarbejdspartnere, der forestår dele af indsatsen til at agere efter hensigten’.

Og så kan man tilføje, at samtidig skal de blive enige om ikke alene, hvad effekten skal være – men hvad hensigten skal være og hvilke ydelser, der skal tilbydes, nye der kommer til i en stadig udvikling i takt med ny viden og kunnen og andre, der så udgår. I figuren fra bogen er der et eksempel på en sådan sammenhængende styringsmodel.

Det understreges, at selv om der i værdikæden skal styres efter samme strategiske mål og ønsker, er det vigtigt at forstå, at der er forskel på, hvilke data det enkelte niveau har brug for. Det bliver altså også en ’kunst’ at sørge for, at hvert enkelt niveau ikke overlæsses med overflødige data – nu blot på en ny måde; men at der tales et fælles sprog i hele værdikæden.

Her er der efter anmelderens mening sat velkomment skarpt lys på et meget vigtigt aspekt. Det virker, som om en stor del af den ledelsesmæssige styring af den offentlige sektor er farvet efter erfaringer fra den private sektor og dens indbyggede eller indgroede konkurrencetænkning. Der bliver lagt op til, at hver institution i den offentlige sektor bliver målt isoleret i forhold til de øvrige. Og belønningssystemerne bliver indrettet tilsvarende. Ser man på den senere tids erfaringer med effekten af sådanne isolerede og individuelle belønningssystemer i f.eks. den finansielle sektor, er det ikke noget at stræbe efter.

Den offentlige sektor må finde både integrerede styringssystemer og – hvis det skønnes nødvendigt med særlige belønningssystemer så nogle former, der belønner fælles værdiskabelse samt indsatsen for en tydeliggørelse af - og konstruktiv og produktiv brug af denne samfundsmæssige sammenhæng.

Et – vigtigt – skridt på vejen
Man må kunne konkludere, at målet med bogen er vise, at der med fokus i styringen efter resultatbaseret ledelse, sker et skift fra fokus på den korrekte anvendelse af ressourcer, processer og aktiviteter over mod, som det formuleres i kapitel 3, fokus på

1. Ansvarliggørelse
2. Transparens – gennemsigtighed i de leverede resultater
3. Læring

og på en reform af den styringsmæssige beslutningsproces bl.a. med kobling af budget og præstationsdata, højere datakvalitet og en mere klar rapporteringsform. Det vil også sige, at i stedet for en New Public Management-tankegang i form af optimering af interne processer, lægges der vægt på effekterne af det, der er resultatet af disse processer.

De cases, der gennemgås, er med til at bekræfte, at resultatbaseret styring kan være med til at ændre tankegangen i den offentlige sektor i en mere moderne og fornuftig retning. Forfatterne giver imidlertid også selv udtryk for, at der udover kompleksiteten ved målinger af effekter som mange forskellige myndigheder på flere forskellige niveauer har indflydelse på, også på velfærdsområdet er mange komplekse forhold, som ikke nemt lader sig måle. Det handler om mennesker, når vi taler den offentlige sektor.

I kapitel 11 siges det også, at der ligger en udfordring i at få personalet til at synes, at det giver god mening at bruge tid på dokumentation frem for tid med borgerne – og det kræver, at frontmedarbejderen føler, at hun/han kan gøre sit arbejde bedre ved at dokumentere (og kan man tilføje: den valgte form for dokumentation). Forfatterne vurderer selv, at ikke alle de udvalgte cases viser, at dette mål endnu er nået.

Der arbejdes til stadighed målrettet med at skabe de rette, meningsfulde målinger til brug for resultatbaseret styring. Derfor må denne bog og de resultater og overvejelser, der fremlægges, hilses velkommen som et skridt på vejen, hvor man kommer længere end f.eks. New Public Management og til en offentlig sektor, der er i stadig udvikling baseret på sine egne mål og præmisser.

Et af bogens vigtigste bidrag er, at det understreges, at målingerne og indsatsen (også den, der ikke umiddelbart kan måles) skal ses i sammenhæng i en brobygning mellem alle involverede institutioner i værdikæden. Og det skal opnås samtidig med en konstruktiv og fornuftig decentralisering af beslutninger og indsats.

Om redaktører og forfattere
I alt er der 14 bidragydere til denne bog. Fem af disse er både redaktører og forfattere af kapitler. Alle fem redaktører er ansat hos Rambøl Management Consulting. Syv af de øvrige forfattere er ansatte i forskellige stillinger i den offentlige sektor. To af forfatterne er amerikanske eksperter, der i en årrække har rådgivet danske ledere i den offentlige sektor.

Tilsammen udgør redaktions- og forfatterkollegiet en meget bred videns- og erfaringsressource.