Nye veje i styringen af den offentlige sektor

Af Paul Hegedahl

Leon Lerborg:
'Styringsparadigmer i den offentlige sektor';
Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København 2010.
309 s., hft., 15,5 x 23 cm., oversigt over forkortelser,
litteraturliste, stikordsregister.
Prolog af Per Hansen, formand for offentlige chefer i DJØF.
Epilog af Klaus Majgaard, formand for Børne- og Kulturchefforeningen.
Kr. 550,00 inkl. moms, medlemspris kr. 440,00 inkl. moms.
ISBN 978-87-574-1866-8.

'Fronterne i (styrings)debatten er ved at udvikle sig i en uheldig retning. Der er behov for, at hellige køer slagtes i styringsdebatten. Kritikere af styringsteknologierne hævder, at de enten er nyttesløse eller skadelige. Omvendt mener fortalere, at der spildes alt for meget tid på sløseri i den offentlige sektor. For mig er det ikke et enten eller, men et spørgsmål om både og. Det, som man kunne kalde for reflekteret styring. At nogle metoder ikke virker eller virker mindre hensigtsmæssigt betyder ikke, at styring er uden betydning. Alle styringsmetoder kræver, at man er over dem det meste af tiden, forfiner dem, blander dem med hinanden, og hele tiden justerer.'
- fra Prolog af Per Hansen, formand for Offentlige Chefer i DJØF

Målet med bogen
'Styringsparadigmer i den offentlige sektor' er baseret på et ønske om at bidrage til at finde nye veje i styringen af den offentlige sektor. Forfatteren tager klart afstand fra fokuseringen på en enkelt ny styringsteknologi, som stort set den eneste rigtige, således som det tidligere er blevet forsøgt med f.eks. kontraktstyring, benchmarking, refleksiv ledelse eller lignende. Bogen postulerer heller ikke et 'paradigmeskift', der frakender bl.a. New Public Management, selvstyrende teams eller kompetenceudvikling enhver form for værdi og som fejltagelser. I det omfang, forfatteren i bogen tager afstand fra noget, er det ensidighed, skyttegravskrige mellem fastlåste opfattelser og manglende refleksion.

I sit forord siger Leon Lerborg bl.a.: 'Denne bog har til formål at bidrage til en fornuftig, overordnet diskussion af styringen af den offentlige sektor i Danmark. Den er altså et stykke administrationspolitik. Den vil bidrage til styringsdiskussionen ved at drøfte et lille antal 'styringsparadigmer'.

- - - De eksisterende styringsparadigmer (og deres tilknyttede styringsteknologier) har alle nogle styrker. De har også en række svagheder, hvis man ikke doserer dem i de rette mængder. De bør anvendes i forskellige kombinationer, afhængig af om er tale om styring af en børnehave, DSB, et vandværk, et sygehus, en folkeskole m.v. - og også afhængigt af hvilken situation den enkelte institution er i. Alle børnehaver eller skattecentre har således ikke nødvendigvis behov for samme styringsmiks.'

Og forfatteren udtrykker ønsket om, at bogen kan nå ud til både praktikere, praktisk orienterede teoretikere og studerende. Den er dog navnlig skrevet, siger han, med tanke på ledere I den offentlige sektor - også med tanke på efteruddannelse. Formålet har været at stimulere til refleksion over den eksisterende styringspraksis og åbne for et reflekteret og systematisk design af institutioners og institutionområders styringmiks. Forhåbentlig vil, skriver Leon Lerborg, også politikere, forskere og studerende ved videregående uddannelser kunne have glæde af bogen.

Der er ingen tvivl om, at de nævnte grupper vil have udbytte af at læse bogen. Det skal understreges, at ikke mindst vil de politikere, der jo i så stor udstrækning har den endelige indflydelse på styringen af den offentlige sektor, have gavn af at læse denne bog - og dermed vil samfundet som helhed have nytte af den, hvis politikerne kan begynde at se nuanceret og pluralistisk på de problemer, der skal løses.

Fem gode grunde til at diskutere styringsparadigmer
I bogen fremhæves fem gode og jordnære grunde til at drøfte styringsparadigmer:

1. Alt for ofte har man i styringsdiskussioner fokus på her og nu-situationer. Der er stort behov for at trække de bagvedliggende styringsparadigmer frem i lyset, så man kan stille nogle mere dybtgående spørgsmål og foretages analyser af den idémæssige kontekst.

2. Styringsparadigmerne er med til at realisere intentionerne om at skabe helhed i styringstænkningen. Her ses de i sammenhæng, så de kan forstås ud fra hinanden.

3. Styringsparadigmerne er en forståelsesramme for analyse af de enkelte styringsteknologier. Disse sættes i perspektiv, og de kan derfor anvendes mere reflekteret mht. deres gyldighedsområde, forudsætninger, samspil med andre teknologier, værdimæssige og teoretiske forankring etc., således at der kan stilles kritiske spørgsmål til dem.

4. Det er et helt centralt spørgsmål, hvordan offentlige institutioner og institutionsområder sammensætter deres styringsmiks. Hvor megen vægt skal man lægge på strukturer frem for ledelse. Der skal konstrueres institutionsspecifikke styringsmiks, som afbalancerer styringsteknologier ud fra en helhedsforståelse af, hvad der er den enkelte institutions grundlæggende og situationelle behov.

5. Ved at trække alle styringsparadigmerne frem i lyset og drøfte dem i forhold til hinanden, kan der bidrages til en større fordragelighed mellem tilhængere af de forskellige styringsparadigmer og - teknologier og dermed fremme en konstruktiv dialog mellem dem.

Bogens indhold
Ud over forfatterens forord, en prolog og en epilog, stikordsregister og litteraturliste har bogen 9 kapitler:

1. Indledning

2. Indledende om styringsparadigmerne

3. Om de enkelte styringsparadigmer

4. New Public Management og Det Relationelle Paradigme

5. Styringsparadigmer og styreformer

6. Eksempler på styringsparadigmer og styringstemaer

7. Styringsparadigmernes teoretiske rødder

8. Harmoni og/eller konflikt

9. Hvordan kombineres paradigmer?

De seks styringsparadigmer
De styringsparadigmer, der gennemgås og diskuteres er

Det bureaukratiske

Det professionelle

New Public Management i en markedsvariant og en kontraktvariant

Det humanistiske

Det relationelle

Der argumenteres for, at de alle har styrker, men at de ligeledes kan skabe problemer, hvis de dyrkes overdrevet eller ensidigt.

Om forfatteren
Leon Lerborg er seniorkonsulent i Deloitte Business Consulting. Han cand.mag. i filosofi og statskundskab fra Københavns Universitet 1985. Han har været fuldmægtig i Finansministeriet fra 1987-1995 og været konsulent i KPMG og Capacent samt direktør i Momentum - Nordsjællands Idéhus.

Leon Lerborg har været ekstern lektor ved Copenhagen Business School og adjunkt ved Institut for Ledelse og Virksomhedsstrategi, Syddansk Universitet samt underviser ved bl.a. Forsvarsakademiet og Forvaltningshøjskolen. Han har skrevet flere bøger og en række artikler og kronikker.

Bidende - men behøvlet
I sin fremstilling er forfatteren hele vejen sober og overbevisende; men argumentationen for nødvendigheden af, at der nu er særdeles god grund til at se på styringen af den offentlige sektor i et nyt perspektiv er særdeles skarp. Forfatteren skriver: ‘Der er gået inflation i ‘paradigmeskift'. Termen er blevet en kliché sammen med det, der burde være argumenter, men som ofte kun er fraser om globaliseringens gennemslag og forandringens nødvendighed, industrisamfundets endeligt, opgør med silotænkning og nulfejlskultur, reglernes og hierarkiernes fallit, mellemledere i krydspres, politiske perversioner, centralismens genkomst, decentraliseringens velsignelser, nødvendigheden af ejerskab osv. osv.'

Til forskel fra så mange, der er beskæftiget med styringen af den offentlige sektor, har Leon Lerborg en baggrund som både teoretiker, praktiker, som konsulent og leder på mange niveauer og inden for både kommuner, regioner, ministerier og styrelser - og altså både med stor teoretisk indsigt og praktiske erfaringer. Dette ikke mindst til forskel fra politikerne, der i sidste instans styrer den offentlige sektor og især på Folketingsniveau efterhånden udelukkende har en politisk baggrund, hvor de er gået fra en eventuel form for teoretisk uddannelse lige til den politiske karriere.

Nu handler det om at holde op med at føre pueril sort/hvid valgkamp konstant, men om at erkende, at det landet har brug for ledere, der forstår at samarbejde i den virkelighed, der er så nuanceret, at der ikke findes regler og metoder, der gælder over alt.

Epilog
'Den offentlige styring er i opbrud, og Leon Lerborg er styringsopbruddets kartograf. Rundt om i landskabet prædiker styringspræster hver deres evangelium: NPM er død! Afbureaukratisering! Professionerne er i krise! Slip anerkendelsen løs! Lerborg lader sig ikke rive med af denne tummel, men søger ned under disse udsagn og kortlægger de tankemønstre, som gør sig gældende i de stridende styringsparadigmer. Hvad er deres grundantagelser? Hvor er deres blinde pletter? Og ikke mindst: Hvordan kan de forbinde sig med hinanden? Gennem dette grundige arbejde skaber Lerborg grundlaget for en reflekteret og pluralistisk styringsdebat. Med bogen får vi både en begrebslig systematik og et væld af praksisnære, udfordrende iagttagelser, som er berigende, uanset hvor i landskabet man selv befinder sig.'
- fra Epilog af Klaus Majgaard, direktør for Børne- og Ungdomsforvaltningen i Odense Kommune.
Formand for kommunernes Børne- og Kulturchefforening

Et led i en serie
Denne bog er første bind i en planlagt serie af fire bøger. De kan læses uafhængigt af hinanden, men er, skriver forfatteren båret af samme grundsyn, og de vil på forskellig vis bygge videre på hinanden. Denne første bog handler, som det fremgår af styringsparadigmer. Den næste bog tager fat i grundbegreberne helhed og balance. Den tredje bog vil bidrage til en fornyet styringstænkning ved at behandle en række overordnede styringstemaer, som innovation i den offentlige sektor, forholdet mellem tillid og kontrol, kontekstuel styring, styringens grænser og sprogets rolle i styringsprocesser. Endelig vil den fjerde bog diskutere de væsentligste styringsteknologier i den offentlige sektor: Regler, strukturer, decentralisering, markedsmekanismer, evaluering, dokumentation m.v. ud fra de begrebsrammer, der er etableret i de tre første bind.