Den danske regionskonstruktion:
Spillet om Region Midtjyllands dannelse og konsolidering – og om regionerne i det hele taget

Af Paul Hegedahl

Henrik Christoffersen og Kurt Klaudi Klausen:
'Den danske regionskonstruktion Spillet om Region Midtjyllands dannelse og konsolidering';
Syddansk Universitetsforlag, Odense 2009.
250 s., hft., bilag, litt.liste.
Kr. 225,00 inkl. moms.
ISBN 978-87-7674-425-0.
Den undersøgelse, som bogen og analysen er blevet til på grundlag af, er afviklet i tre faser og finansieret dels af Det Kommunale Momsfond dels af Region Midtjylland.

Diskussionen om Regionerne er meget aktuel - og den vil sikkert blive intensiveret i den kommende tid. Både som en del af det politiske spil og rent sagligt.

Man kan vel tillade sig at mene, at regionsdannelsen var en dramatisk begivenhed i Danmarkshistorien, da den på mange måder brød med den hidtidige tænkning om demokrati og serviceproduktion.

De danske regioner blev skabt med strukturreformen som noget nyt og hidtil uset. De var ikke forvoksede amter, men havde tværtimod nogle helt andre betingelser at virke under.

I 'Den danske regionskonstruktion Spillet om Region Midtjyllands dannelse og konsolidering' fremlægger de to forfattere historien om regionsdannelsen, om hvordan regionerne blev undfanget som forestilling, skabt som politisk/administrative systemer og født som organisationer, der straks blev kastet ud i en kamp for overlevelse.

Der anlægges i analysen på samme tid et politologisk, organisationsteoretisk og økonomisk ræsonnement. Christoffersen og Klausen siger: 'Der var mange aktører omkring regionsdannelsen, og de spillede højt spil, både fordi aktørernes indsatser var store, og fordi det var en kamp om velfærdsstaten De anvendte strategier blev løbende tilpasset og viser sig både at bringe nederlag og sejre. Endvidere rummer regionsdannelsen sin egen logik, som peger i retning af såvel professionalisering som markedsgørelse.'

Region Midtjylland er centrum for analysen. Udviklingen følges fra 2004 til 2009 og går fra kaos mod konsolideringen af regionen som koncern og driftsorganisation.

Hensigten
Hensigten med analysen, som her lægges frem, har været at forstå, hvad en region er, og på hvilken måde den blev til i et samspil mellem et strukturelt set-up givet af lovgivningen omkring strukturreformen, og de strategiske valg og dispositioner, som aktører i og omkring regionen efterfølgende traf.

I forbindelse med undersøgelsen har forfatterne i flere omgange interviewet politiske ledere og administrative chefer på flere niveauer samt medarbejdere, der er placeret såvel centralt som decentralt i organisationen.

Indhold
Bogen er delt i tre dele og 11 kapitler udover forord, prolog, bilag og litteraturliste:

1. del: Baggrund og rammer
Kapitel 1. Baggrunden

Kapitel 2. Undersøgelserne i Region Midtjylland

Kapitel 3. Regionerne i den decentrale offentlige sektor efter strukturreformen

Kapitel 4. Forestillingerne om strukturreformens rationaler

Kapitel 5. Kampen om Region Midtjylland

2. del: Organisatorisk og strategisk analyse
Kapitel 6. Organisatorisk analyse

Kapitel 7. Dannelsen af Region Midtjylland

Kapitel 8. Arenaanalyse - den politiske, arenaen for bevidsthedsdannelse og vidensproduktion,
den sociale, arenaen for produktion, den kulturelle, markedet, arenaen for visioner og tro,
arenaen for arkitektur og æstetik

Kapitel 9. Overblik, match og manøvrering

3. del: Højt spil
Kapitel 10. Regionskonstruktionens dynamik og holdbarhed

Kapitel 11. Sammenfatning

Om forfatterne
Henrik Christoffersen er forskningschef hos CEPOS og ekstern lektor i offentlig udgiftspolitik og boligøkonomi ved Økonomisk Institut, Københavns Universitet. Han er cand.polit. fra Københavns Universitet 1975. Frem til 1983 var Henrik Christoffersen fuldmægtig og vicekontorchef i Kommunernes Landsforenings direktionssekretariat og derefter forskningsleder i 25 år i Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut, AKF. Fra 2008 forskningschef i CEPOS.

Kurt Klaudi Klausen (1954) er professor i offentlig organisationsteori og ledelse ved Institut for Statskundskab og leder af Master of Public Management uddannelsen ved Syddansk Universitet. Han er cand.mag. i historie og idehistorie fra Aarhus Universitet i 1982, exam.scient i legemsøvelser fra Odense Universitet i 1986, lic.merc. i organisationsteori fra Handelshøjskolen i København i 1990. Han har desuden haft et forskningsophold ved Stanford University, Graduate School of Business i 1992.

Kurt Klaudi Klausen modtog Carlsbergfondets scholarstipendium i 1985, Odense Universitets guldmedalje i 1986 og Tietgen guldmedalje fra Handelshøjskolen i 1990. Han har desuden modtaget undervisningsprisen for undervisning ved MPA-uddannelsen på Handelshøjskolen i København i 1995 samt Foreningen af Danske Civiløkonomers forskningspris i 1995.

Kurt Klaudi Klausen er sammen med Steen Hildebrandt redaktør af en bogserie på Børsens Forlag, som sætter fokus på offentlig ledelse, og har selv skrevet en lang række bøger og artikler. Desuden er han aktiv i en række bestyrelser, kommissioner og tænketanke.

Fremtiden - om balancen mellem administration og politisk system
Forfatterne skriver, at de i analyserne bogen igennem benytter metaforer som kamp og spil: 'Kampen og spillet drejer sig om regionsdannelsen, en kamp med mange spillere og med spilleregler, der dels var givne, dels var genstand for afprøvning og udvikling. Det er endvidere klart, at der i kampen er meget på spil, og at der måske fra nogens side er tale om højt spil.'

De gør også klart opmærksom på, at kampen om regionerne er ikke afsluttet. I bogen udpeges nogle udviklingslinjer, der kan blive lige så dramatiske som dannelsen af regionerne. I den afsluttende sammenfatning skriver Christoffersen og Klausen bl.a., at de i deres analyse tydeligt har konstateret, hvor der ikke er tale om en strategisk match, 'nemlig der, hvor der ikke var tilstrækkelig fokus på at udvikle adækvate strategier og på at sikre den tilstrækkelige kapacitet og kapabilitet til at gennemføre dem. Analysen konstaterede her et alvorligt gab mellem den klare professionalisering, der havde fundet sted i det administrative apparat og herunder i de decentralt producerende enheder og det politiske systems funktionsmåde. Der er her tale om et fundmentalt strukturelt mismatch i det man kan kalde for regionens institutionelle superstruktur, et mismatch, det vil være meget vanskeligt at rette op på. Vi ser her velfærdsproduktionen udspændt imellem decentralt demokratisk folkestyre, professionalisering og marked.'

Og med kampmetaforen i brug skriver forfatterne, at 'regionsdannelsen blev indledt med strategiske forestillinger om kamp på alle fronter og om den mulige tilbageerobring af tabt terræn - en offensiv strategitænkning, der førte til prioritering af indsatser, herunder at søge samarbejde med kommunerne og at bevise i praksis, at regionerne kan levere varen. Regionsdannelsen er nu endt med en strategi for konsolidering - en konsolideringsstrategi, der synes at være etableret ud fra en besindelse på den skæbne eller den ramme, spillereglerne har udstukket. Det drejer sig om professionaliseringen af ikke mindst sundhedsydelser, og det finder sted på baggrund af markedsstyring, lokalt forhandlede relationer og statslig regulering.'

Med ryggen mod muren
Forfatterne skriver, at strukturreformen blev sat i søen med begrundelsen at øge og sikre politisk beslutningskraft, organisatorisk og faglig bæredygtighed, økonomiske stordriftsfordele, effektivisering og kvalitet i de offentlige i de offentlige serviceydelser. Ganske skarpt peger de på, at 'vores analyser peger i retning af, at det slet ikke var hensigten at sikre politiske hensyn, herunder beslutningskraft. Som politiske projekt er regionen da også i en uhyre kritisk situation - det er 'ryggen mod muren'. Det politiske beslutningsrum har vist sig stort set ikke eksisterende. Regionsprojektet som professionalisering af det midtjyske sygehusvæsen, kan derimod vise sig at kunne udvikle sig til 'sejr i vest'.' Her må man så med den seneste udvikling på sygehusområdet rent økonomisk i forhold til det behandlingsmæssige sige, at slaget blev vundet, men det ser ud til, at krigen bliver tabt. Der synes ikke at være megen tid til at vinde et nyt og afgørende slag.

Der kommer til at spille mange hensyn ind i de fremtidige beslutninger. Som det siges i bogen: 'Det ser ud til, at der er nogle af aktørerne i dette spil, som har praktiseret højt spil. Det gælder eksempelvis arkitekterne bag strukturreformen, i den udstrækning de satte deres egen karriere på spil, og specielt i den udstrækning, de satte en bevægelse i gang, som ser ud til at være irreversibel, og at denne kamp står om både velfærdsstaten, som vi kender den, om den lokale autonomi og det lokale demokrati.'

Meget firkantet udtrykt kan man jo spekulere over, om det givetvis fornuftige formål med opnåelse af bedre økonomi og større effektivitet gennem stordrift af især sygehusvæsenet på fornuftig vis lader sig forene med ikke altid helt gennemskuelige politiske hensyn - og endnu mere firkantet - om de endelige beslutningstagere havde den tilstrækkelige ledelsesmæssige indsigt. En ting er jo at have arbejdet med politik stort set hele sin karriere og en anden at have den fornødne erhvervsmæssige uddannelse og mange års erfaringer og viden.

Det er jo temmelig interessant om Regionerne bliver en parentes i Danmarkshistorien. Denne bog kan være med til at give et solidt og nuanceret grundlag for beslutningen om den fremtidige udvikling. Den er et vigtigt bidrag til en både aktuel og nødvendig samfundsmæssig debat, som gerne skulle kunne foregå uden politiske spilfægterier, men ud fra et fælles ønske om at skabe det bedst mulige danske samfund.