Effektstyring i kommunerne - få det ned på jorden

Af direktør Nanna Bjørner og konsulent Daniel Drevfors, Valcon

Sammenhængen mellem indsats og effekter er i mange kommuner uklar eller ikke-eksisterende. Der er over mange år blevet opbygget omfattende målings- og dokumentationssystemer, der styres på baggrund af resultatkontrakter, der registreres i mange dimensioner og udviklingsprojekter, samt reformer spænder nærmest ben for hinanden. Samtidig er pressede budgetter den normale tilstand, og de kommunale medarbejdere er lidt slidte af de mange forandringer samt trætte af den til tider manglende anerkendelse af deres indsats og kompetencer, især i de brede medier.

 

I 2006 indgik regeringen og kommunerne en aftale om at indføre mere dokumentation af effekterne på de kommunale opgaveområder. Det skelsættende nye ved denne aftale var, at effekter ikke blot blev defineret som 'aktiviteter', men derimod som den samfundsmæssige effekt ved eksempelvis skolevæsenet, daginstitutioner m.v. Aftalen var et af de første tegn på en ny styringsmodel for den kommunale sektor: Effektstyring. Men siden 2006 er det ikke mange steder, hvor effektstyring har fået konkret gennemslag i organisationen, selvom alle er enige i fornuften i at lægge styringsfokus om.

Behov for nytænkning
Vores erfaring i 2010 er, at effektstyring kan skabe markante resultater også på kort sigt, men at det kræver, at der anlægges en pragmatisk og mindre ambitiøs tilgang til de første generationer af denne styringsmodel.

Det er ikke længere en nyhed, at de fleste kommuner i dag står over for store krav om besparelser. Det, der kan undre, er, at mange kommuner stadig bruger meget traditionelle virkemidler (grønthøster, naturlig afgang og reduktion af servicerammen) frem for at tænke i mere radikale løsninger, såsom at indføre effektstyring.

Det er nemlig vores erfaring, at effektstyring kan bidrage til:

• at skabe grundlag for større besparelser uden at miste fokus på kvalitet
• at være et begyndende alternativ til de tunge både pålagte og selvbestaltede dokumentations- og målingsopgaver, som kommunerne løser i dag
• at skabe fornyet energi blandt medarbejdere og ledere, der over nogle år har haft succes med procesoptimering/lean, og nu er klar til at udvide dette med fokus på faglighed og effekter som supplement til fokus på styring af ressourcer og aktiviteter

Grib det pragmatisk an
Indføring af effektstyring har nok for mange kommuner virket som en lidt uoverskuelig opgave, der "kom oveni alt det andet". Det behøver det imidlertid ikke at være, hvis ambitionsniveauet sættes lidt ned. Det handler dybest set om at gøre effektstyring praktisk muligt. To gode tommelfingerregler lyder:
1. Målsætningen for at indføre effektstyring skal være at mindske omfanget - og at målrette brugen af dokumentation og målinger
2. At indføring af effektstyring ikke skal medføre nye IT investeringer eller projekter, men derimod så vidt muligt skal tage udgangspunkt i eksisterende systemer og gøre det, der er praktisk muligt

Effektstyring ligger i naturlig forlængelse af lean i sin insisteren på at have fokus på værdien/effekterne hos kunden/målgruppen. Ligesom lean handler effektstyring derfor også om gradvist at ændre tankesæt og indstilling hos de kommunale medarbejdere og ledere. Effektstyring skal både udspringe af en beslutning på ledelsesniveau og skal drives frem af den faglighed og indsigt, som frontmedarbejderne har om målgruppen. Ledelsens engagement er afgørende, da effektstyring på sigt betyder, at dialogen med og serviceringen af politikere samt håndteringen af for eksempel pressen skal ændres radikalt, og man kan ikke forvente, at dette skal drives som en bottom-up proces af medarbejderne.

Effektstyring: Hvilke kroner skaber mest effekt?
Et af grundelementerne i effektstyring er at skabe sammenhæng mellem ressourcer, aktiviteter og deres sandsynlige effekter. Herved skabes der grundlag for i højere grad at styre ressourcer derhen, hvor de skaber størst nytte for målgruppen.

Ved at kortlægge de vigtigste faktorer, der har betydning for skabelsen af effekter for brugerne, og samtidig kortlægge de aktiviteter, der faktisk afsættes midler til, kan man på en meget simpel måde tegne et billede af den umiddelbart forventede effekt af den kommunale opgaveløsning.

Valcon A/S har netop gennemført en sådan kortlægning for en kommune i Sverige på området for socialt udsatte børn og unge, og resultaterne er bemærkelsesværdige.

Sammenligningen mellem de aktiviteter, ledelsen i den svenske kommune vurderede som de væsentligste for målgruppen, og de aktiviteter, som man faktisk brugte ressourcer på, viste store uoverensstemmelser. Cirka 12 % af aktiviteterne kunne for eksempel ikke direkte kobles til de effektmål, der var defineret for målgruppen. Disse aktiviteter har et årligt omkostningsniveau på 11,5 mio.kr. svarende til godt 8 % af det samlede budget, som måske mere blev bevilget af gammel vane end af en konkret vurdering af brugernes behov og situation.

Gennem relativt simple indgreb blev ledergruppen fokuseret på at have en prioriteringsdebat, der havde fokus på effekter frem for ressourcekampe mellem forskellige enheder. De første grundsten er derved lagt for at effektorientere organisationen. Samtidig har medarbejdersiden lagt et arbejde i at rydde op og reorganisere selve sagsbehandlingsprocessen. Resultatet er, at der i den måde, man behandler sagerne og screener brugerne på, opstår et datagrundlag, der kan bruges både til opfølgning og til at finde de rette kombinationer af indsatser og ressourcer til netop den bruger. Derved er forvaltningen ved at spore sig ind på i højere grad at sikre et maksimalt "udbytte" for både individ og samfund af den offentlige service.

En effektorienteret opfølgningsmodel sikrer, at effekten af indsatserne løbende evalueres, samtidig med at fejlsymptomer i indsatserne hele tiden underlægges en kritisk tilgang, hvilket kan være med til at reducere omkostningerne betydeligt.

Og dette er måske den simpleste essens af god effektstyring: Optimering af effekten af den enkelte krone således at den samlede effekt for målgruppen øges.

Sæt et realistisk ambitionsniveau og tag højde for konteksten
Når den kommunale sektor har haft sine udfordringer med at tage hul på det potentiale, der ligger i effektstyring, skyldes det ofte en for ambitiøs og måske også for akademisk tilgang til det at styre efter effekter. Ambitionerne om at gøre styringen evidensbaseret og real time orienteret er rigtig og fantastisk perspektivrig men også utrolig svær i en virkelighed med konstante pres på effektiviteten og en politisk kultur, der stadig styrer efter enkeltsager og incitamenter, som ikke går på tværs af forvaltninger og myndigheder.

Det er vores bud, at indførelsen af effektstyring i de indledende faser bør have et meget pragmatisk driftsledelsesfokus frem for at have ambitioner om at bedrive videnskabelig evalueringsbaseret styring på kommunalt plan.

De gode råd er:

1. Skab overblik over ønskede effekter...
... og sæt det rigtige ambitionsniveau. Jeres ønskede effekter skal naturligvis have bånd til lovgivning og lokal politik, ligesom der også skal være koblinger til forskningen inden for området. Men start med at skabe retning mod de ønskede effekter og sammenlign med den aktuelle status. I den svenske kommune havde denne øvelse tilmed den virkning, at den øverste ledelsesgruppe blev enig om et målgruppefokus, ligesom der blev lagt et fremadrettet ledelsesgrundlag.

2. Skab en opfølgningsmodel...
... men gør den simpel. Det er ikke alle på alle niveauer af organisationen, der behøver at kende alle data, og effektmålinger behøver ikke at have videnskabelig evidens fra første år. En opfølgningsmodel gør organisationen i stand til at styre mod de ønskede effekter og gør organisationen "agil" i forhold til ændringer af effektmålene. Lad derfor ikke for høje ambitioner om komplicerede modeller stå i vejen for implementeringen af det ledelsesværktøj, der gør det muligt at opnå ambitionerne.

3. Skab sammenhæng i budgettet
Effektstyring er et klart alternativ til grønthøsterbesparelser og er tilmed en mere omkostningseffektiv måde at få budgetterne til at hænge sammen på. Ved at få kortlagt sammenhængene mellem indsatser og visioner er det muligt at danne sig et overblik over, hvilke effekter et givet budget kan frembringe. Dette muliggør også en dialog med politikere om effekter frem for aktiviteter.

Effektstyring er derfor ikke kun en organisatorisk styringsmodel men i allerhøjeste grad også en økonomisk styringsmodel. Effektstyring er således en styringsmodel, der ikke blot tillader bedre udnyttelse af budgetterne. Det er også en styringsmodel, der korrekt anvendt fører til højere kvalitet i de kommunale services.

Se grafer, der omhandler erfaringer fra svenske kommuner