Straffeattestkultur på arbejdsmarkedet

Af Michael Gøtze

Det sker i et klart stigende omfang. Den generelle udvikling i brugen af straffeattester på arbejdsmarkedet aktualiserer de retlige grænser. Grænserne er dog ikke specielt klare, og der er behov for lovgivningsmæssig afklaring af arbejdsgiveres brug af straffeattester.

Straffeattester som dobbeltstraf
Straffeattester indeholder dokumentation om borgeres strafbare forhold - dvs. for overtrædelse af straffeloven og anden strafbelagt lovgivning. Det er velkendt, at straffeattester har betydning i mange sammenhænge, og at de især er på fremmarch på arbejdsmarkedet. Både offentlige og private arbejdsgivere kræver i mange tilfælde en ren straffeattest som betingelse for, at en ansøger kan komme i betragtning eller blive ansat. Hvis en ansøger ikke kan fremvise ren straffeattest og dermed dokumentere en ustraffet og pletfri fortid, bliver den pågældende med andre ord valgt fra, og straffeattesten kommer i praksis til at fungere som en slags dobbeltstraf. Udover selve straffen for det kriminelle forhold indebærer en plettet straffeattest, at borgerens efterfølgende muligheder på arbejdsmarkedet forringes betydeligt. I mange tilfælde er den afledte straf - eller dobbeltstraffen - på arbejdsmarkedet mere alvorlig end selve straffen for det strafbare forhold, som f.eks. kan være en betinget fængselsstraf eller en kort fængselsstraf på f.eks. 30 dage.

Principielt skal arbejdsgivers interesse i oplysninger om ansøgeres strafbare forhold derfor afvejes over for hensynet til beskyttelse af ansøgerens ret til privatliv, og det er klart, at der må være retlige grænser for brugen af straffeattest. Disse grænser er dog ikke videre klare, da danske prøvelsesmyndigheder endnu ikke har bedømt retsområdet, og da der ikke findes en særlig lovregulering. Det er et problem. Udviklingen i brugen af straffeattester på arbejdsmarkedet og de retlige grænser belyses nærmere i det følgende. Der er behov for lovgivning på området.

Tre typer straffeattester
Hvis vi starter med at se nærmere på selve straffeattesterne, er det vigtigt at sondre mellem de forskellige typer straffeattester. Der findes i Danmark tre forskellige slags attester, idet Det Centrale Kriminalregister i forbindelse med f.eks. stillingsansøgninger kan udlevere en privat straffeattest, en straffeattest til offentlig brug eller en såkaldt børneattest. De to første typer attester udgør de traditionelle typer af straffeattester, hvorimod en børneattest er en særlig attest om sædelighedsforbrydelser.

Konkret indeholder en privat straffeattest oplysninger om domme, bøder og tiltalefrafald ved overtrædelse af straffeloven, lov om euforiserende stoffer og udenlandske afgørelser. Den private attest indeholder således en begrænset kreds af straffeafgørelser, og overtrædelse af anden lovgivning som f.eks. færdselsloven registreres ikke i denne attest. Længden af den periode, hvor oplysninger fremgår af attesten, afhænger af, hvilken sanktion det strafbare forhold har medført. Der er tale om en periode på fem til to år. Hvis den person, som forholdet vedrører, er blevet idømt ubetinget fængselsstraf og har været indsat til afsoning, medtages afgørelsen om straffedommen i fem år fra den endelige løsladelse. Betingede domme fremgår af straffeattesten i tre år, og bøder og tiltalefrafald med vilkår fremgår i to år. Den private attest udfærdiges, hvis borgeren fremsætter begæring herom over for det lokale politi, og den private straffeattest er den eneste attest, som borgeren kan få udleveret. Den private attest kan herudover udskrives til andre end borgeren - f.eks. en arbejdsgiver - efter samtykke fra den registrerede. En strengere version af en privat straffeattest findes i både svensk og norsk ret, hvor varigheden af de forskellige lovovertrædelser er endnu længere end i danske attester.

En straffeattest til offentlig brug - eller en offentlig straffeattest - indeholder et større katalog af oplysninger end den private straffeattest, idet den omfatter samtlige domme, bøder og sager, der har ført til tiltale efter straffeloven. Hertil kommer afgørelser for overtrædelse af andre love, hvis der er givet frihedsstraf eller sket frakendelse af rettigheder som f.eks. frakendelse af førerretten efter færdselsloven. Attesten udfærdiges til brug for politi, anklagemyndighed og andre ærlige offentlige myndigheder, og borgeren kan ikke få udleveret denne type attest fra Kriminalregistret. En straffeattest til offentlig brug kan udstedes til en offentlig myndighed ved behandling af f.eks. en jobansøgning, hvad der som hovedregel kræver skriftligt samtykke. En række offentlige myndigheder som f.eks. politi og anklagemyndighed har ret til at få udleveret den udvidede attest uden samtykke til en række specifikt opregnede formål. Til brug for bedømmelse af ansøgere kan f.eks. kommunale arbejdsgivere i en række tilfælde få udleveret en offentlig straffeattest. De lovovertrædelser, som registreres i den offentlige attest, vil fremgå af attesten i en periode på mindst ti år. Også på dette punkt adskiller den offentlige straffeattest sig med andre ord fra den private straffeattest.

En børneattest er en særlig straffeattest, som blev indført i april 2001. Denne attest indeholder som bekendt oplysninger om overtrædelse af straffelovens regler om seksuelle krænkelser af børn, Børneattester udleveres til offentlige myndigheder, private virksomheder, idrætsforeninger, organisationer og andre, der skal ansætte personer, der skal have direkte kontakt med børn under 15 år. Det kan være ved ansættelse af en lærer, pædagog, skolepsykolog eller sportstræner. Udlevering af børneattest til arbejdsgiver forudsætter skriftligt samtykke fra ansøger. Der er ingen begrænsning af den periode, hvor de nævnte lovovertrædelser fremgår af børneattesten. Der findes siden juli 2005 en særlig lovregulering af arbejdsgiveres brug af børneattester i forbindelse med ansættelse af personale m.v. Det er således på en række ansættelsesområder nu et lovkrav, at arbejdsgiver indhenter børneattest vedrørende ansøgere. I forhold til disse attester er spørgsmålet altså ikke, om arbejdsgiver kan indhente attest, men om arbejdsgiver skal indhente attesten. De nærmere regler herom fastsættes administrativt, og området for børneattesterne er løbende blevet udvidet til flere og flere ansættelsesområder. Eksempelvis skal myndigheder, skoler og frivillige foreninger under Undervisningsministeriet indhente børneattest, hvis de ansætter eller beskæftiger personer, der som led i udførelsen af deres skal have direkte kontakt med børn under 15 år. Indhentelse af børneattesten kræver som sagt samtykke. Hvis en myndighed ikke kan opnå ansøgers samtykke, kan børneattesten ikke indhentes, hvilket har den ansættelsesretlige konsekvens, at myndigheden ikke er berettiget til at ansætte den pågældende.

Markant vækst i brugen af straffeattester
Selv om de tre typer straffeattester anvendes i mange sammenhænger, er der ikke tvivl om at arbejdsgiveres anvendelse af attester udgør et centralt område. Der findes dog ingen oversigt over, i hvilket omfang private og offentlige arbejdsgivere indhenter og bruger straffeattester. Meget tyder dog på, at det sker i et klart stigende omfang. En indikation kan ses i den følgende opgørelse fra Rigspolitiet af antallet af udleverede straffeattester fra Rigspolitiet. Tallene er officielle og viser i forhold til alle tre former for attester en markant stigning.

         (A)      (B)        (C)    (D)      (E)        (F)     (G)
2001 63.684 57.411 3.988 6.632 131.715 1.892 2
2002 66.498 56.300 3.550 7.092 133.440 34.653 4
2003 77.312 95.061 4.444 7.411 184.228 45.843 4
2004 86.596 80.762 6.899 8.518 182.775 64.689 14
2005 80.431 55.569 9.022 9.675 154.697 154.697 15
2006 70.584 53.563 11.980 10.692 146.819 172.394 21
2007 65.048 48.754 12.464 10.865 137.131 171.515 28
2008 79.171 57.357 17.163 11.580 165.271 190.985 32
2009 77.653 57.968 17.809 9.319 162.749 238.512 63

Tabel: Opgørelse over straffe- og børneattester udstedt af Rigspolitiet 2001-2009. A=Offentlig straffeattest (ren attest), B=Offentlig straffeattest (ren tilførsel), C=Privat straffeattest (ren attest), D=Privat straffeattest (med tilførsel), E=Samlet antal, F=Børneattester i alt, G=Børneattester i alt

Tallene omfatter ikke lokale politistationers udlevering af straffeattester. En stor del af udleveringen sker lokalt, da de private straffeattester (uden tilførsler) kan rekvireres hos politiet. Der forelægger dog ikke samlet statistik om de lokale udlevering af straffeattester. De totale tal om straffeattester er altså med andre ord uden tvivl betydeligt højere end her gengivne tal.

I forhold til opgørelsen af Rigspolitiets udlevering af attester kan det som kommentar fremhæves, at der i perioden er tale om en stigning i det samlede antal af offentlige og private på cirka 31.000 attester svarende til en stigning på cirka 24 % fra 2001 til 2009. Specifikt i forhold til de private attester kan det bemærkes, at den sammenlagte stigning i perioden for både rene attester og attester med tilførsel ("plettede" attester) er cirka 16.500 attester, svarende til en stigning på cirka på 155 % fra 2001 til 2009. Det er selvsagt en særdeles markant stigning. Stigningen i bl.a. Rigspolitiets udlevering af private straffeattester må generelt antages at afspejle en stigning i arbejdsgivers krav til ansøgere og ansatte om fremlæggelse af straffeattester.

I forhold til børneattesterne fremgår det meget klart af tallene, at det fra 2005 har været lovpligtigt for arbejdsgivere at indhente denne attest ved en række stillingstyper. Området for børneattesterne er siden udvidet i en række bekendtgørelser, hvad stigningen siden 2005 også må antages at være udtryk for. Den samlede stigning i Rigspolitiets udlevering af børneattester i perioden fra 2005 til 2009 er 83.815, svarende til en stigning på cirka 54 %. Generelt må det antages, at børneattesterne har åbnet arbejdsgiveres øjne for straffeattesten og dens anvendelsesmuligheder - muligvis også uden for området for børneattester - og det kan ikke udelukkes, at visse arbejdsgivere ikke skelner skarpt mellem de traditionelle former for straffeattester og den særlige børneattest. Med andre ord kan børneattesten de senere år have været medvirkende til at skabe en "straffeattestkultur" på arbejdsmarkedet. Stigningen i antallet af Rigspolitiets udleveringer af private straffeattester (siden 2005) kan altså i et vist omfang være en faktisk følgevirkning af lovreglerne om pligt til at bruge børneattester.

Juridiske saglighedskrav som grænse for brug af straffeattester
Der gælder retlige grænser for arbejdsgivers brug af straffeattester, idet navnlig de persondataretlige grundprincipper om saglighed er af betydning. Dette saglighedskrav er indholdsmæssigt det centrale krav, idet det også gælder i de mange tilfælde, hvor arbejdsgiveren opnår samtykke fra ansøgere til at bruge straffeattester. Persondataloven gælder for både offentlige og private arbejdsgiveres brug af straffeattester, når de behandler oplysninger helt eller delvis ved hjælp af elektronisk databehandling. Helt overordnet kan det om persondatalovens saglighedskrav i navnlig loven § 5, siges, at det har tydeliggjort og accentueret de uskrevne saglighedsprincipper, der allerede gælder i navnlig forvaltningsretten men også ledelsesretten i det arbejdsretlige system. Fælles for både persondatalovens grundprincipper i § 5 og de uskrevne saglighedsprincipper i forvaltningsretten og ledelsesretten er netop, at der tale om er brede principper, og ikke skarpe regler. De overlader et vist spillerum til arbejdsgiveren.

En vis basal usikkerhed omkring gældende ret i forhold til arbejdsgiveres brug af straffeattester skyldes herudover det forhold, at spørgsmålet om straffeattester indtil videre ikke har affødt ret mange afgørelser fra f.eks. Datatilsynet, den øverste myndighed på området. Den sparsomme prøvelsespraksis kan dog næppe tages som udtryk for, at f.eks. persondatalovens saglighedskrav fuldt ud efterleves af private og offentlige arbejdsgivere, men afspejler formentligt snarere det forhold, at problemstillingen om straffeattester især aktualiseres ved stillingsansøgninger, og at afviste ansøgere typisk afholder sig fra at rejse klagesager i den forbindelse. Hvis der er problemer med f.eks. en arbejdsgivers vidtstrakte brug af straffeattester, vil dette endvidere kunne håndteres af de relevante fagforeninger, og spørgsmålet om brug om straffeattest kan altså for så vidt løses uformelt af parterne selv på arbejdsmarkedet. På baggrund af den markant stigende brug af straffeattester på arbejdsmarkedet forekommer det dog alligevel lidt overraskende, at Datatilsynet tilsyneladende ikke har modtaget henvendelse fra f.eks. fagforeninger om de retlige grænser for straffeattester, og at tilsynet i hvert fald endnu ikke har udtalt sig officielt.

Det er almindeligt kendt, at arbejdsgivere ved ansættelse nemt kan opnå samtykke fra ansøgere til indhentelse eller fremvisning af straffeattest, Ansøgere med interesse for den ledige stilling vil ofte gå langt for at komme i betragtning, og en eventuel modstand mod at udlevere straffeattest vil altså ofte træde i baggrunden. Da samtykke er det helt overvejende udgangspunkt for arbejdsgivere i ansættelsessituationen, bliver det reelt saglighedskravet i persondatalovens § 5, der sætter grænserne for brugen af straffeattester. Et samtykke fritager dog ikke arbejdsgiveren fra at foretage en saglighedsvurdering, hvad der er vigtigt at huske.

Mere præcist gælder der efter persondataloven for det første et princip om, at oplysninger om strafbare forhold skal behandles i overensstemmelse med god databehandlingsskik. Indsamling af oplysninger om strafbare forhold skal for det andet ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og senere behandling må ikke være uforenelig med disse formål. Oplysninger om strafbare forhold skal endelig være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere, end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvor oplysninger indsamles, og de formål, hvortil oplysninger senere behandles. De persondataretlige principper betyder i forhold til straffeattester, at arbejdsgiveren har pligt til at foretage en konkret helhedsvurdering af en registreret lovovertrædelse i ansøgerens straffeattest sammenholdt med den pågældende stilling. Kun hvis kriminaliteten har betydning for ansøgerens egnethed til at bestride stillingen, kan oplysningen om det strafbare forhold med andre ord behandles. Skal der f.eks. ansættes en bogholder eller bankmedarbejder, er det sagligt og relevant, om en ansøger tidligere er dømt for berigelseskriminalitet, mens det ikke vil være sagligt og relevant, om ansøgeren er dømt for f.eks. vold eller spirituskørsel.

Sparsom praksis
Der findes som nævnt en begrænset prøvelsespraksis om det nærmere indhold af saglighedskravet i relation til brug af straffeattester. Der er dog nogle afgørelser. Kravet om konkret vurdering er fastslået af Indenrigsministeriet i en tilsynssag fra 2000 om Frederiksberg kommune som offentlig arbejdsgiver. Sagen angår perioden inden persondatalovens ikrafttræden, og udtalelsen er derfor bygget op omkring efter de uskrevne forvaltningsretlige saglighedsprincipper. Sagen foranlediges af en klage fra retshjælpen KRIM over kommunens daværende krav om ren (privat) straffeattest - for så vidt angår domme for volds- og berigelsesforbrydelser - ved ansættelse af medarbejdere i hjemmeplejen. I 1999 beslutter kommunen efter presseomtale af pædofilisager at udvide dette krav til også at gælde for tidligere domme for sædelighedsforbrydelser. Kravet udstrækkes desuden til ansættelser bl.a. på ældreområdet som helhed. Kommunens krav om ren straffeattest fremgår af kommunens stillingsopslag som et ud af flere ansættelsesvilkår, og det gælder altså alle ansøgere. Det følger dog også af opslaget, at en ansøger, som har tilførsler af den nævnte karakter på sin straffeattest, ikke kan komme i betragtning til en stilling. I den retlige vurdering er det ministeriets opfattelse, at kommunens skelen til de tre nævnte kriminalitetstyper - volds-, berigelses- og sædelighedskriminalitet - er saglig og lovlig. Konkret accepterer Indenrigsministeriet med andre ord kommunens skelen til tidligere strafbare forhold i forhold til de stillinger inden for hjemmeplejen, hvor en medarbejder alene arbejder i klientens hjem eller plejehjembeboerens bolig. Det må dog ikke indgå som det eneste kriterium for ansættelse. Det betyder, at en arbejdsgiver ikke kan opstille et generelt krav om ren straffeattest og dermed afskære konkrete overvejelser om karakteren af den begående forbrydelse i forhold til karakteren af den ansøgte stilling og ansøgerens nuværende forhold i øvrigt.

Det findes for tiden ingen officiel praksis fra Datatilsynet om straffeattester. Det skal dog nævnes, at Datatilsynet på et beslægtet område har forholdt sig ganske indgående til spørgsmålet om konkret vurdering, idet tilsynet har været involveret i tre sager om arbejdsgivers indhentelse og brug af kreditoplysninger ved ansættelse. Datatilsynet lægger klart op til en konkret vurdering af spørgsmålet om stillingens karakter. Det vil Datatilsynet formentlig også gøre på området for straffeattester, hvor også kriminalitetens karakter selvsagt vil spille en væsentlig rolle for saglighedsvurderingen. I forlængelse heraf kan det nævnes, at Folketingets Ombudsmand i foråret 2010 har været involveret i sag om brug af straffeattester i Hvidovre Kommune. Sagen er oversendt af ombudsmanden til Datatilsynet med henblik på en persondataretlig vurdering. Det fremgår af ombudsmandens brev til Datatilsynet, at kommunen som led i en "generel politik", uanset ansættelsesområde og stillingens nærmere indhold, indhenter straffeattest - og eventuelt børneattest - ved ansættelse. Et interessant forhold i sagen er, at kommunen ikke journaliserer de indhentede straffeattester elektronisk i kommunens journalsystem, og de således heller ikke indscannes. Hvis dette er udtryk for en omgåelse af reglerne, har kommunen selvsagt et problem.

Særlige værdighedskrav på det offentlige arbejdsmarked
En principiel forskel mellem brugen af straffeattester på det private of offentlige arbejdsmarked både før og under ansættelse består endelig i, at der gælder et generelt værdighedskrav for offentligt ansatte, det såkaldte decorum-krav. Dette krav gælder ikke på samme måde på det private område. Værdighedskravet er udviklet i tjenestemandsretten, og det følger således direkte af tjenestemandsloven, at en statsansat tjenestemand samvittighedsfuldt skal overholde de regler, der gælder for hans stilling, og såvel i som uden for tjenesten vise sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver. Decorum-kravet antages herudover også at gælde som et uskrevent princip i forhold til overenskomstansatte i det offentlige. Det er klart, at strafbare forhold efter omstændighederne kan udgøre brud på værdighedskravet og kan sanktioneres af arbejdsgiver med f.eks. afskedigelse.

Spørgsmålet om decorum-kravets indvirkning på en offentlig arbejdsgivers adgang til at stille krav om straffeattester er dog ikke blevet nærmere bedømt, og det er derfor ikke afklaret, i hvilket omfang en offentlig arbejdsgiver har mulighed for at bruge straffeattester i et videre omfang end en privat arbejdsgiver som følge af decorum-kravet. Kravet går i en vis grad på tværs af persondatalovens saglighedsgrundprincipper, da det kun gælder den offentlige del af arbejdsmarkedet, og da det lægger op til en noget mere "generaliseret" egnethedsvurdering af den ansatte. Der gælder principielt ikke et værdigheds- og decorum-krav i forhold til privat ansatte, men det kan i et vist omfang indlægges i det almindelige egnethedskrav.

Behov for lovgivning
Den nærmest eksplosive vækst i antallet af de forskellige straffeattester aktualiserer diskussionen om de retlige grænser for arbejdsgivers brug af straffeoplysninger. Selv om de juridiske grundprincipper om saglighed i persondataloven for så vidt har tydeliggjort det centrale krav om straffeattestens saglighed og relevans i forhold til stillingen, er der et stigende paradoks i, at gældende ret på dette følsomme område ikke er videre klar. Straffeattesternes massive indtog på arbejdsmarkedet inviterer i hvert fald til en praksisdannelse fra f.eks. Datatilsynets side.

På det rent retspolitiske plan får straffeattesterne ofte meget opmærksomhed, og der i foråret 2010 bl.a. fremsat forslag fra Dansk Folkeparti til folketingsbeslutning om udvidelse af indholdet af den private straffeattest til også at omfatte overtrædelse af våbenloven. Det gælder lovovertrædelse, der giver minimum 1 års fængsel. Forslaget er vidtgående, og det vil - uanset set hvad man måtte mene om det rent retspolitisk - ikke gøre det nemmere for arbejdsgivere at foretage den saglighedsvurdering, som også efter forslagets eventuelle vedtagelse som lov vil være det juridiske omdrejningspunkt i arbejdsgiveres tilgang til straffeattester.

Det er generelt positivt, at der er politisk fokus på det vigtige spørgsmål om straffeattester, men der er efter min opfattelse først og fremmest grund til at overveje en samlet og systematisk lovregulering af den udbredte benyttelse af straffeattester på arbejdsmarkedet. Både ansøgere, ansatte og mange arbejdsgivere har en interesse i at få et klart grundlag for håndteringen af attester. Den nuværende sporadiske praksis efterlader mange spørgsmål og ubesvarede, og den enkelte jobansøger befinder sig reelt i et nærmest retstomt rum ved ansættelse. Hvis man vil et job, er det sjældent en god ide at gøre indsigelse mod arbejdsgivers ansættelsesprocedurer. Med hensyn til brug af helhedsoplysninger på arbejdsmarkedet - et andet følsomt område - findes der allerede en specifik lovregulering i helbredsoplysningsloven, som i mine øjne lægger et godt spor ud for også en afbalanceret lovgivningsmæssig stillingtagen til arbejdsgiveres indhentelse af oplysninger om strafbare forhold i straffeattester. Der findes således allerede en grundmodel for, hvordan arbejdsgiveres brug af straffeattester kan reguleres, og det vil rent retssikkerhedsmæssigt være et stort fremskridt med en samlet lovgivning om brug af straffeattester på arbejdsmarkedet.

Michael Gøtze er lektor og ph.d. på Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet