Kunsten at betjene et samlet byråd, der er splittet

RANDERS: Embedsværket i en kommune er ansat til at betjene hele byrådet. Embedsværket skal leve op til krav om faglighed i rådgivningen, partipolitisk neutralitet og sandhedspligt. Og embedsværket må ikke give nogen i byrådet en særstatus frem for andre. Borgmesteren nyder dog en særstilling som øverste daglige leder af den kommunale administration. I lovgivningen er endvidere fastsat nogle rettigheder for det enkelte byrådsmedlem. En central rettighed er retten til indsigt i sagsmateriale, der i endelig form foreligger i kommunens administration.

Den normale procedure for sager til byrådet er, at forvaltningen tilrettelægger de sager, der politisk skal behandles. Udover at en sag skal være fagligt velfunderet og tilstrækkelig oplyst, forbereder forvaltningen også sagerne med henblik på, at de kan blive vedtaget i udvalg og byråd. Heri indgår overvejelser af mere politisk karakter og vurderinger af, hvorledes byrådet vil forholde sig. At embedsmænd har politisk jugement er både lovligt og et plus - de fleste vil nok sige et must.

Embedsværket har endvidere til opgave at udmønte de beslutninger, et flertal i byrådet har truffet - også når et byråd er splittet. Det er demokratiets vilkår, men kan også indeholde dilemmaer. Det kan i praksis være en svær balance at betjene og servicere det samlede byråd og samtidig bistå med at realisere flertallets ønsker til forandringer på en måde, som alle opfatter som rimelig. I 2014 blev netop grænserne for forvaltningens betjening af det samlede byråd udfordret i Randers. Sagen endte hos Statsforvaltningen, der nu i maj 2015 har afgivet en udtalelse, som på centrale punkter tydeliggør rammerne for forvaltningens betjening af byrådet.

Ny skolestruktur
I foråret 2014 ønskede et flertal af byrådsmedlemmer i Randers at drøfte mulighederne for en ny skolestruktur, herunder lukning af et antal skoler. Emnet er vel et af de mest ømtålelige og vanskelige i lokalpolitik overhovedet. Nogle partier havde på forhånd vendt sig mod skolelukninger og deltog derfor ikke i drøftelserne.

Flertallet anmodede forvaltningen om at deltage i de politiske drøftelser for at give teknisk bistand. Hvad ville konsekvenserne være, hvis man lukkede X skole, eller hvad ville der ske, hvis man flyttede overbygningen på Y skole? Spørgsmålene var mange og vanskelige, og i praksis er det næppe muligt at gennemføre et sådan forhandlingsforløb uden at inddrage faglig viden. På møderne gennemgik forvaltningen mulige konsekvenser af forskellige scenarier. Det skete udelukkende mundtligt. Forvaltningen benyttede af praktiske årsager forskellige hjælpemidler, både tavler og power-points til støtte for den mundtlige bistand. Forvaltningen udarbejdede eller udleverede til gengæld ikke skriftligt materiale til mødedeltagerne.

Parallelt med forhandlingerne blev mindretallet tilbudt tilsvarende bistand fra forvaltningen, hvis de ønskede at drøfte ændringer i skolestrukturen.

Krav om indsigt
Under forhandlingerne bad mindretallet forvaltningen om at få adgang til det materiale, som forvaltningen havde benyttet på møderne. Det gjaldt især de anvendte power-points. Forvaltningen afviste dette, fordi de anvendte power-points var et hjælpeværktøj, som ikke var endelige eller udleveret til nogen byrådsmedlemmer. Der var tale om dynamiske dokumenter, som løbende blev opdateret.

Hvis der blev indgået en politisk aftale, ville forvaltningen udarbejde en sag til udvalg og byråd, som skulle behandles efter den sædvanlige fremgangsmåde.

Sagen blev indbragt for Statsforvaltningen, som forholder sig til to spørgsmål: Tilvejebringelse af beslutningsgrundlaget forud for den formelle politiske behandling og adgang til indsigt i de omhandlede power-points.

Forvaltningens sagsforberedelse
Det indgik blandt andet i klagernes argumentation, at der i denne sag var skabt en parallelstruktur i kommunen, hvor en afgrænset del af byrådet havde en særlig indflydelse på forvaltningens sagsforberedelse, som dermed ikke kunne betragtes som neutral.

Statsforvaltningen afviste dette og anfører herom, at da 'forvaltningens bistand er blevet tilbudt til brug for byrådsmedlemmernes politiske drøftelser, og da tilbudet har været stillet til rådighed for alle byrådets medlemmer, har der efter Statsforvaltningens opfattelse ikke været tale om, at en politisk afgrænset kreds af byrådets medlemmer med tilbuddet om bistand har været inddraget i forvaltningens arbejde ved en særlig proces, der skulle give denne kreds en særlig indflydelse på det materiale, der senere skulle behandles i byrådet og dets organer. Statsforvaltningen finder derfor ikke, at der med tilbuddet blev givet en kreds af byrådsmedlemmer en særlig indflydelse på sagens oplysning og det materiale, der senere skulle behandles i byrådet og dets organer, i strid med styrelsessystemet og principperne for sagers oplysning...'

Retten til sagsindsigt
Det andet punkt handlede om retten til sagsindsigt i de power-points, forvaltningen havde benyttet som hjælpeværktøj under forhandlingerne. Spørgsmålet var, om dokumenterne havde en endelig form. Det hævdede klagerne blandt andet med henvisning til, at det måtte være underordnet, om dokumentet var udleveret eller ej, når det dog var vist på skærm til mødedeltagerne. Statsforvaltningen afviste dette og anfører herom, 'at materialet, som den kommunale forvaltning benyttede ved sin bistand i forbindelse med politisk drøftelse af skolestrukturen, som udgangspunkt ikke havde en sådan endelig karakter, at materialet kunne anses for omfattet af kommunestyrelseslovens § 9, stk. 1, der giver kommunalbestyrelsesmedlemmer ret til at gennemse sagsmateriale, når dette i endelig form foreligger i kommunens administration. Vi har lagt vægt på, at materialet må antages at have været udarbejdet af den kommunale forvaltning som et arbejdspapir under løbende opdatering til brug for forvaltningens bistand til politiske drøftelser.'

Perspektivering
Sagen tydeliggør rammerne for forvaltningens rådgivning og bistand til byrådet. Forvaltningen må gerne yde bistand til dele af byrådet under politiske forhandlinger - også inden eller mens en sag er under forberedelse i forvaltningen. Forvaltningen har imidlertid en pligt til at servicere det samlede byråd og kan ikke give udvalgte medlemmer eller grupper en særstatus i forhold til omfanget af den bistand, der tilbydes.
Forvaltningen må også indrette sin sagsforberedelse efter, at der er indgået en politisk aftale blandt et byrådsflertal. Det forekommer naturligt, at embedsværket ikke skal være politisk tonedøvt.

Med udtalelsen er det endvidere tydeliggjort, at en kreds af byrådsmedlemmer kan have et fortroligt rum at diskutere politiske sager i, og at de kan få bistand fra forvaltningen uden, at forvaltningen er forpligtet til at formidle indholdet af sin bistand til andre. Det sidste er dog en balance. Statsforvaltningen fastslår nemlig også, at hvis sagsmateriale er udleveret til enkelte byrådsmedlemmer, har alle ret til at se det. Det skete faktisk i et enkelt utilsigtet tilfælde i den konkrete sag, hvor en gruppe af politikere holdt møde i en ferie og dér ved en fejl fik udleveret et print af nogle power-points. Da forvaltningen senere i forløbet blev opmærksom herpå, blev disse dokumenter straks udleveret til hele byrådet.

Klare rammer
Det kan være en vanskelig kunst at betjene et splittet byråd på en måde, der tilfredsstiller alle. Hverken lovregler eller nok så godt et embedsværk kan kompensere for, at et mindretal ikke har den demokratiske kraft til at kunne realisere egne forslag og ideer. Sagen understreger, at lovgivningen sikrer alle byrådsmedlemmer nogle vigtige rettigheder, herunder lige mulighed for bistand og rimelig mulighed for indsigt. Det ligger imidlertid også inden for rammerne, at forvaltningen betjener et byrådsflertal og bistår med at realisere flertallets politik. Og det er vel egentlig også meget demokratisk.

DJØF nedsatte i juni 2014 det såkaldte Bo Smith-udvalg, som belyser forholdet mellem politikere og embedsmænd og de rammer, de arbejder under. Udtalelsen er et interessant indspil i diskussionen om mere klare rammer for den kommunale forvaltnings understøttelse af det politiske niveau. Udvalgets rapport forventes fremlagt i år.

Frederik Gammelgaard, ph.d., cand.jur. - stabschef for Politik, Kommunikation og Digital Service i Randers Kommune.
Har undervist i forvaltningsret ved Aarhus Universitet og skrevet ph.d.-afhandling om kommunalfuldmagten og kommuners erhvervsvirksomhed