Når nok er blevet for meget

ANMELDELSE Hvorfor der er nedskæringer, øget bureaukrati og faldende service, samtidig med at der aldrig er blevet investeret mere i velfærdssamfundet end netop nu
6. DEC 2011 7.00

Af Preben Etwil


Jens Jonatan Steen og Malthe Munkøe (red.): Velfærd med et menneskeligt ansigt - Fremtidens styringsparadigmer i den offentlige sektor,
Frydenlund 2011

På foranledning af tænketanken CEVEA (Centrum Venstre Akademiet) har bogens to redaktører bedt en række forfattere om at bidrage til et kritisk indspark om styringen af den danske velfærdssektor. Det er der kommet en ganske interessant bog ud af, som i høj grad giver læseren mulighed for en refleksiv eftertanke over, hvorfor den offentlige sektors front-arbejdere oplever nedskæringer, øget bureaukrati og faldende service, samtidig med at ledende økonomer og medier dagligt tuder os ørerne fulde med, at der samlet set, aldrig er blevet investeret mere i det danske velfærdssamfund end netop nu.

Hvad er det for et paradoks, som vi tilsyneladende er løbet ind i?

Det prøver både redaktørerne af bogen samt forfatterne Cathrine Lindberg Bak, Nicolaj Ejler, Søren Hartz, Steen Hildebrandt, Lars Kolind, Leon Lerborg, Peter Nordhoek, Bettina Post, Raymond Saner, Anne Vang og Knud Aarup, at give et kvalificeret bud på. De repræsenterer faktisk et bredt spektrum af viden om og interesser i den offentlige sektor. Der er både politikere, direktører, medarbejderrepræsentanter, forskere og konsulenter, som ud fra hver deres særegne position forholder sig kritisk til de nuværende ledelsesmæssige og administrative funktioner i den offentlige sektor, samtidig med at de i varierende grad skitserer, hvordan de kunne forestille sig, at man kunne lede en ny og mere tidssvarende offentlig velfærdssektor.

Det er og forbliver en pose blandede bolcher.

Der kan samles relativ enighed om, at de nuværende ledelsesmæssige og bureaukratiske styringstiltag, som praktiseres i stat og kommuner, i virkeligheden fører til at rigtig mange penge til den ønskede velfærd forsvinder ned i et stort, sort hul, bl.a. takket være at en overdreven kontrol, mistænksomhed og dokumentationskultur suger alle kræfterne ud af medarbejderne, så de dybest set hverken har tid eller lyst til at koncentrere sig om de velfærdsydelser, som de oprindeligt er sat i verden for at udføre.

Bæst og gespenst
Tiden er inde til at indse, at mange af de velfærdspolitiske tiltag, som politikerne i den allerbedste mening har indført, langt hen ad vejen er endt modsat af det tilsigtede. Det skyldes bl.a. at store og tunge bureaukratiske registrerings- og styringssystemer på nærmest ukontrolleret vis, har fået lov til at vokse sig store med et selvstændigt liv. Knud Aarup kalder det et bæst, mens Bettina Post omtaler det som et gespenst. Denne administrative virus er et kæmpe problem, og det er der i forfattergruppen ret stor enighed om, at det bør der gøres noget radikalt ved. Dokumentation skal begrænses til det virkningsfulde og det nødvendige.

Så langt så godt, men her skilles vandene, for hvad er virkningsfuldt, og hvad er nødvendigt. Det er jo ret afhængig af, hvor man selv er placeret i systemet.

Der er ingen lette løsninger. Er man politiker eller direktør, har man typisk brug for overordnede og oversigtelige tilbagemeldinger. Det kræver i sagens natur standarder, der går hele vejen ned i hierarkiet. Er man derimod frontarbejder, ligger informationen i detaljen, og ikke nødvendigvis i de standardiserede indberetninger. Dette ligner til forveksling cirklens kvadratur. Ingen af forfatterne tager imidlertid fat på den problematik.

Bogens konsulenter, der mest af alt er sat i verden for at sælge nye ledelseskoncepter, erkender fortidens synder og systemernes mangler, men annoncerer frejdigt, at det er der såmænd også løsninger på, da der sidenhen er udviklet bedre og mere effektorienterede ledelsesmodeller. Som læser kan man godt have sin tvivl. De har som bekendt altid solgt håb om en lykkelig og styrbar fremtid, hvis man bare hoppede på de nyudviklede koncepter. Reform-optimisme kalder man det. Et begreb som redaktørerne for øvrigt sidst i bogen tager afstand fra.

Resultatkontraktvanvid
Bogen er på sæt og vis et ganske udmærket kritisk korrektiv til det allestedsnærværende offentlige ledelsesbegreb, der samles under fællesbetegnelsen New Public Management - blandt venner kaldt NPM.

Når man har læst bogen ved man, at NPM langt fra er en samlet teori, men et sæt af teoretiske - og af og til meget fortænkte - konstruktioner, begreber og praksis, som med flyvende faner blandt andet blev introduceret af en række yngre embedsmænd i Finansministeriet i begyndelsen af 1980'erne, og som senere erkendte, at de ikke anede, hvad de havde med at gøre.

Udgangspunktet for NPM var det simple, at det ikke mere var muligt at styre den offentlige sektors kompleksitet gennem den traditionelle detail- og normstyring. NPM byggede først på mål- og rammestyring, der senere blev udvidet til også at omfatte ressource- og resultatstyring. Men helt centralt for konceptet var opfattelsen af, at mennesker - dvs. medarbejderne - ikke ønskede at arbejde uden belønning eller straf. Derfor var det bydende nødvendigt, at der skulle opstilles økonomiske incitamenter eller straffeudmålinger. Resultatkontraktvanviddet kunne starte sit indtog i den offentlige sektor. Først på direktørplan, men efter nogle år blev den menige medarbejder inddraget i et spindelvæv af kontrakter med både målelige og umålelige mål.

Når det faglige skøn undermineres
For NPM, der dybest set bygger på mistænksomhed, blev det også en ufravigelig målsætning, at der blev skabt en adskillelse mellem den indsats, der bestiller opgaven, og den der udfører opgaven. Dette sikres gennem kontraktstyring og et meget, meget omfattende og ressourcekrævende dokumentationsarbejde. Det gjaldt i alle led af den offentlige sektor fra departement til direktion, styrelse, kontorchef, institutionsleder, ja helt ned til den enkelte frontmedarbejder.

Det centrale i NPM er brugeren - ofte italesat som 'kunden', da alt skal kunne markedsgøres. Men da den offentlige sektor som bekendt ikke har en egentlig økonomisk bundlinje, bliver al aktivitet i den offentlige sektor rettet mod det målbare. Institutioner skal være outputorienteret, og al aktivitet skal kunne kvantificeres og evalueres.

I bund og grund bygger NPM på en meget naiv forestilling om, at en meget stor informationsmængde er tilstrækkelig til også kunne træffe de helt rigtige beslutninger, hvilket vel svarer til, at man kan spille en hel fodboldkamp alene med fodboldreglerne i hånden. Dette er ikke muligt. I kampens hede skal der altid træffes situationsbestemte beslutninger, og gøres ting, der ikke er beskrevet noget sted. Sådan er det også i den offentlige forvaltning. Man kan ikke - uanset omfanget af dokumentationen - foretage en handling uden et individuelt og fagligt vurderet skøn. Dette faglige skøn kan blive kraftigt undermineret af, at personen er begravet i dokumentationsarbejde op til halsen.

Store byrder - lille effekt
Det mest bemærkelsesværdige er at NPM's omfattende administrative byrder, i virkeligheden har en uendelig lille dokumenteret effekt. Fortalerne for NPM glimrer faktisk ved, at der stort set ikke er skyggen af empirisk belæg for deres udsagn. Der henvises til ledelsesteorier, amerikanske lærebøger og tvivlsomme pilotundersøgelser rundt om i verden, men meget sjældent til konkrete cost-benefit-analyser, der sætter omkostningerne ved at indsamle den stigende mængde informationsdata op mod den nytte, som de indsamlede data giver. Det kræver ikke stor økonomisk indsigt i at vide, at udgifterne er stærkt stigende ved kravet om indsamling af yderligere information, samtidig med at nytten af denne merinformation beslutningsmæssigt er aftagende.

Et andet NPM-problem, der ikke har været tilstrækkelig opmærksomhed på, har været det demokratisk og administrative indbyggede modsætningsforhold mellem det korte og lange perspektiv. Mange forvaltningstiltag er mest effektive på den lange bane, mens politikerne har haft større fokus på det kommende genvalg. I mangel af reelle resultater, har både forvaltning og politikere været tilbøjelige til at annoncere såkaldte effektivitets-forbedringer, hvor befolkningen med rette har betragtet dem som det de var - nemlig standardforringelser.

Konklusionen på NPM er, at det reelle arbejde der udføres i den offentlige sektor i for høj grad er blevet forskudt over mod det målbare på bekostning af faglig kvalitet.

Bogens forskellige bidrag er absolut læsbare, og gør den absolut velegnet til at finde inspiration i den videre diskussion af den offentlige sektors fremtid.

Bogen afsluttes med en ganske glimrende opsamling og perspektivering. Den kommer faktisk med et bud på, hvordan man kunne forestille sig fremtidens ledelsesmæssige indretning af den offentlige sektor.

Anbefales varmt
For det første skal ledelserne i den offentlige sektor i højere grad end nu være præget af tillid frem for mistænkeliggørelse.

For det andet skal der være større råderum for faglig handlefrihed for frontmedarbejderne.

For det tredje skal der være mere opmærksomhed på effektmål end simple produktionsmål.

For det fjerde er det nødvendigt, at der gøres op med den offentlige sektors nul-fejlkultur.

For det femte skal man stoppe op og lave et opgør med den omsiggribende 'omstillingsmani', hvor den ene ikke virksomme reform bliver afløst af en ny.

For det sjette og sidste opfordres alle i den offentlige sektor til selvransagelse, ja, man kunne ligefrem forestille sig, at der var behov for en 'Forvaltningspolitisk sandhedskommission'.

Anmelderen er langt fra enig i, at alle forslag har nogen gang på jorden, men det ville være torskedumt, ikke at give disse forslag en seriøs overvejelse.

Noget må ske, for som det er nu, er det ikke godt nok. Og det der er, er for meget.

Med disse ord skal bogen anbefales på det varmeste til enhver 'bureaukrat' i såvel stat som kommune. Hvis den ikke giver anledning til eftertanke, skal den læses igen.


Preben Etwil, Socialpolitisk Forening

 

 

Stillinger fra Lundgaard Konsulenterne
Lundgaard
Nyhedsbrev