Offentlig ledelse - teorier og temaer i et politologisk perspektiv

Af Paul Hegedahl

Carsten Greve:
'Offentlig ledelse'
Teorier og temaer i et politologisk perspektiv, 2. udgave;
Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København 2009.
261 s., hft., meget omfattende referenceliste, stikordsreg.
Kr. 385,00 inkl. moms, medlemspris kr. 308,00 inkl. moms.
ISBN 978-87-574-1913-9

Dette er 2. udgave af bogen, der første gang udkom i 2003. I denne nye udgave er teksten opdateret udvalgte steder og der er lavet noget om på prologen, så den afspejler de nye udfordringer, som de offentlige ledere står over for. Der er tilføjet en analyse af reformpolitikken 2001-2008 i kapitel 5, og litteraturreferencen er udvidede og opdaterede.

Hvad er offentlig ledelse?
Bogen handler om offentlig ledelse og om muligheden for, at offentlige ledere kan gøre en forskel inden for en institutionel kontekst. De muligheder sætter forfatteren ind i den store sammenhæng. Den danske offentlige sektor beskæftigede i 2003 i alt 685.000 årsværk, hvoraf godt 4/5 var ansat i amter - nu regioner og kommuner, mens 1/5 var ansat i centraladministrationen i staten. Og den offentlige sektor har udviklet sig siden. Den samlede udvikling har medført et stigende behov for udøvelse af offentlig ledelse. Carsten Greve beskriver den gennem tre samtidige tendenser, der udfordrer den tænkning, der ser den offentlige sektor som en fasttømret, hierarkisk enhed, hvor beslutningerne udgår fra hierarkiets centrum. De tre tendenser er:

1. markedsgørelse af den offentlige sektor og autonomisering af diverse organisationer.

2. netværksorganisering, der også giver plads til en mere udstrakt, aktiv inddragelse af borgerne.

3. øget regulering og standardisering indenfor en række områder.

Det betyder, at der er flere styringsformer i spil. En væsentlig lederopgave er at agere mellem forskellige styringsformer. Offentlig ledelse er at skabe resultater og deltagelsesmuligheder for den offentlige sektors principaler, der er politikerne og borgerne. Offentlig ledelse udøves af personer, der formelt set er udnævnt til at være offentlige ledere. Forfatteren peger på, at også andre grupper nogle gange påtager sig et ledelsesansvar.

Forskellen på offentlig og privat ledelse - og på forvaltning
Carsten Greve citerer professor Graham Tillett Allison, fra John F. Kennedy School of Government, Harvard, for udsagnet, at offentlige og private organisationer ligner hinanden på alle uvæsentlige områder. På trods af, at de som sagt ligner hinanden på nogle områder, så foregår offentlig ledelse inden for nogle bestemte institutionelle rammer, der adskiller sig fra den private sektors rammer. Derfor skal offentlig ledelse analyseres særskilt. Dermed er ikke sagt, at sektorerne ikke kan lære af hinanden, men der er forskellige grundbetingelser.

Carsten Greve ser analyseenheden for offentlig ledelse som tredelt: Studiet af

1. offentlige lederes aktiviteteter (håndværk)

2. offentlige lederes placering i organisatoriske sammenhænge (struktur)

3. de formelle regler og uformelle normer, som knytter sig til den offentlige sektor
og til leveringen af offentlig service (institution)

Forfatteren gør også klart opmærksom på, at offentlig ledelse adskiller sig fra offentlig forvaltning som aktivitet. Forvaltere forvalter eller administrerer, er loyale, adlyder ordrer og vælger det sikre. Offentlige ledere leder, handler, er innovative og tager en kalkuleret risiko. Struktur og institution er det samme. Set fra mange års erfaring som leder og leder af ledere, kan man kun være enig. Set fra en almindelig borgers synspunkt - og med tankerne på netop forskellighederne mellem den private og den offentlige sektor, er der sprængstof i dette synspunkt. Det skal forvaltes med etik og omtanke, så de offentlige ledere ikke umærkeligt kommer til at overtage det, der bør være politikernes ansvarsområde. Der har været eksempler fra praksis, hvor politikerne blindt støtter sig til de afgørelser, som embedsmændene fremlægger som fait accompli

Målet med bogen
Denne bog handler som nævnt om offentlig ledelse som aktivitet og som forskningsfelt. Offentlig ledelse er genstand for stigende opmærksomhed i den offentlige sektor og på grænsen mellem den offentlige og den private sektor. Som forskningsfelt er offentlig ledelse i stadig udvikling. Denne bog er, skriver Carsten Greve, hans bidrag til debatten. Lad det med det samme være sagt, at det er et værdifuldt og konstruktivt bidrag.

Forfatteren understreger, at han skriver ud fra en politologisk synsvinkel, og at det er hans håb, at dette perspektiv også kan gøre sig gældende i diskussionen om mulighederne og begrænsningerne ved offentlig ledelse. Bogen er opdelt i to dele: I første del gennemgås og drøftes teorier om offentlig ledelse med et indledende kapitel om de aktuelle teoretiske diskussioner. I anden del tematiseres de forskellig aspekter af offentlig ledelse. Ikke alle områder er taget med. De, der er kompetent behandlet andre steder, er ikke medtaget.

Bogens to dele er indrammet af en prolog og en epilog. I prologen gives en smagsprøve på offentlig ledelse in action. Epilogen former sig som scenarieskrivning om den offentlige sektor i Danmark i 2025. Epilogen er et præmieret bidrag til Finansministeriets priskonkurrence om scenarier for velfærdssamfundet fra 2000.


Bogens indhold
Ud over forord, en liste over tabeller og figurer, litteraturliste og stikordsregister indeholder bogen en prolog, en epilog og 11 kapitler fordelt på to dele:

Prolog: Plads til begejstring - eksempler på offentlig ledelse

1. Del: Teorier

Kapitel 1. Offentlig ledelse i politologisk perspektiv

Kapitel 2. Fra offentlig forvaltning til offentlig ledelse

Kapitel 3. New Public Management - en kort oversigt over begrebets historie og udvikling

Kapitel 4. Teoretisk baggrund for New Public Management

2. Del: Temaer

Kapitel 5. Offentlige ledelsesreformer i Danmark: fra værktøjer over visioner til værdier

Kapitel 6. Offentlige ledelsesreformer i et komparativt perspektiv - sammenligning af Danmark,
New Zealand og USA

Kapitel 7. Resultatbaseret offentlig ledelse

Kapitel 8. Konkurrence, kontrakter og partnerskaber inden for offentlig-privat samspil

Kapitel 9. Borgeren i centrum - men for hvad? Om frit valg af offentlige serviceydelser

Kapitel 10. Offentlig ledelse i en globaliseret og digitaliseret tidsalder

Kapitel 11. Konklusion: innovativ offentlig ledelse, regulering og institutionelt design

Epilog: To scenarier for den offentlige sektor og velfærdssamfundet år 2025

New Public Management er død! Leve New Public Management - i et tværvidenskabeligt samarbejde
Som det fremgår, bliver New Public Management gennemgået i kapitlerne 3 og 4. Forskere fra mange forskellige discipliner har givet deres bidrag til diskussionen om New Public Management. Det er et tema, som - siger forfatteren - er vanskeligt at skrive om fra en neutral videnskabelig synsvinkel. New Public Management er i flere omgange erklæret død, men flere af temaerne: markedsbaseret styring, policy og reformbevægelse, performance management m.v. er stadig en udfordring i den offentlige sektor. De vil i mange år endnu være en del af diskussionen om offentlig ledelse og styring. Med de mange analyser og de mange retninger inden for NPM-forskningen mener Carsten Greve, at det er vigtigt at holde sig for øje, hvad de enkelte forfattere og teoretiske skoler kan bidrage med. En fremadrettet måde er, skriver forfatteren, at søge at skabe tværdisciplinære studier af New Public Management, hvor politologien indgår i et samspil og samarbejde med andre studier, f.eks. sociologi og regnskabs- og revisionsforskning og med medvirken af praktikere så New Public Management bliver sat ind i en bredere styringsdiskussion.

Et lidt for optimistisk billede
Et af de temaer, Carsten Greve kommer ind på under New Public Management, er den digitale æra og digitaliseret offentlig service. Han skriver bl.a.: 'Når danskernes selvangivelse skal ordnes, foregår det i en dialog med SKAT over internettet. De papirbaserede selvangivelser er fortid. Nu har alle en pinkode eller en digital signatur. - - - Hvis danskerne skal søge oplysninger, foregår det på ditdanmark.dk og kommuner behandler henvendelse via e-mail og giver serviceinformation via de kommunale hjemmesider. Den offentlige servicelevering en gået ind i en ny æra, der domineres af internettet og digitale løsninger, og det skaber en helt ny forudsætning for den offentlige sektor'.

Her skal både forskere og praktikere passe på ikke at gå ud fra sig selv som eksempler. Nye undersøgelser viser, at mindst 40 % af den voksne danske befolkning reelt IT-analfabeter - et tal der ikke har ændret sig synderligt i de seneste år. Og en meget stor del af de andre 60 % har kun delvis kendskab til brugen af IT. Det må tages med i betragtningen i udformningen af servicetilbud og reformer i en hel del år endnu - hvor fristende det end er, at effektivisere ved at digitalisere.

Resultatbaseret offentlig ledelse - et ansvar for flere
Mange af temaerne i bogen er værd at omtale, men her skal blot som eksempel - og vel også en af de klassiske lederopgaver - gengives nogle af tankerne fra kapitel 7 om resultatbaseret offentlig ledelse.

Harvardprofessor Mark H. Moore citeres for, at offentlig ledelse handler om at skabe offentlig værdi. For at kunne dokumentere denne værdi, er der nødt til at være dokumentation. Offentlig ledelse skal altså vise på skrift, at der skabes resultater. De resultater skal være til gode for borgerne og for politikerne (og det med politikerne tyder jo på en temmelig realistisk tankegang. Reelt kunne man sige, at resultaterne skal være gode for samfundet). Kerneideen i resultatbaseret ledelse opstilles således:

1. En offentlig organisation opstiller - eller får opstillet - nogle målsætninger, for hvilke resultater, der
skal opnås.

2. Målsætningerne gøres tilstrækkelig præcise til, at det efterfølgende kan måles, om målene er nået.

3. Når organisationen har præsteret en indsats, kan det måles, om målene er nået, og hvilket
ressourceforbrug der har været i opnåelsen af målene.


Det drøftes så, om det vigtigste er opnåelsen af mål og målingen isoleret set, eller om det i virkeligheden er/bør være kommunikationen mellem ledere og andre interessenter. Konklusionen er, at diskussion og perspektivering af resultaterne er mindst lige så vigtige som selv opnåelsen af bestemte mål og resultater.

Målopfyldelse eller manglende målopfyldelse kan sætte en læringsproces i gang. Fordelene ved et system med resultatbaseret ledelse opregnes således (kortfattet):

• Gennemsigtighed og åbenhed om hvilke mål      organisationen prioriterer og arbejder efter.
• Læring. Hvad enten målene opnås eller ej kan organisationen bruge det i en læringsproces.
• Evaluerings- og vurderingsgrundlag - både for interne og eksterne parter.
• Sanktioner

Af indvendinger mod et system med resultatbaseret ledelse fremføres ofte, at det kan blive kompliceret og bureaukratisk, at der fokuseres for meget på kvantificerbare mål, at organisationen skævvrides ved kun at fokusere på nogle mål frem for andre, og ar medarbejdere motiveres for meget af andet end mål. Alle disse indvendinger gennemgås grundigt og konstruktivt. Der peges på vigtigheden af, at systemet tilrettelægges på en sådan måde, at uheldig fokusering på nogle områder og ikke på andre ikke medfører en uheldig strategisk adfærd. Endvidere at det er af stor betydning, at innovation ikke bremses. Hvis ikke systemet tager højde for plads til nye ideer, vil udviklingen på langt de fleste områder gå helt i stå.

Et af de spændende synspunkter, som fortjener stor opmærksomhed er, at mål ikke er en enkelt offentlig ledelses ansvar. Tværtimod deles de af flere offentlige ledere eller flere organisationer. Det kan være et alvorligt problem. Ansvaret for realiseringen af mål for et givet policyområde, siger Carsten Greve, kan være spredt ud på en række aktører, hvilket kendetegner mange af de områder, som kendetegner offentlig ledelse. Han nævner som eksempel indvandrerområdet, der illustrerer problemstillingen ganske tydelig. Der er kommunale embedsmænd, socialarbejdere, socialrådgivere, politi, indvandrerorganisationer, ungdomsklubber og mange andre involveret i at få unge indvandrere væk fra gaden, over i job og integreret i samfundet. Selv om borgmesteren og kommunaldirektøren formelt har ansvaret for, hvordan kommunens politik føres ud i livet, kan de ikke klare sig uden hjælp fra andre organisationer og grupper.

Alene dette kapitel vil være værd at drøfte og måske etablere tværfaglige seminarer om i de enkelte kommuner - hvor man så skal sørge for, at også politikerne, fx udvalgsformændene, deltager.

Om forfatteren
Carsten Greve, ph.d. er professor med særlige opgaver i offentlig ledelse på International Center for Business and Politics ved Copenhagen Business School. Han er desuden studieleder for den fleksible Master-uddannelse i offentlig ledelse og Vice-Dean for Public Sector Programmes på CBS. Carsten Greves forskning og undervisning er koncentreret om offentlig ledelse og styring i spændingsfeltet mellem den offentlige og den private sektor. Han er cand.scient.pol, fra Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, 1992 og ph.d. ligeledes fra Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, 1997.

Carsten Greve udfører et stort og relevant formidlingsarbejde om offentlig ledelse.

Den offentlige sektor og velfærdssamfundet år 2025
Epilogen med de to scenarier for den offentlige sektor og velfærdssamfundet år 2025 er virkelig spændende læsning, der giver stof til megen eftertanke. I begge scenarier følger vi en børnefamilie i år 2025. Den består af mor, far, to børn (en dreng og en pige). Vi hører også om en ældre medborger (bedstemor) på 80 år, der lige har mistet sin ægtefælle og er kommet på plejehjem. Der ses på
behov for;

den service. de har brug for

dem, der leverer denne service

dem, der tager beslutningerne om servicen

organiseringen af det politiske liv på nationalt og internationalt plan.

Der opstilles to scenarier for to forskellige samfundstyper: Den kontraktbundne offentlige sektor og den samarbejdende offentlige sektor. Det er meget fristende at vise de to signalementer i anmeldelsen, men læs selv bogen! Og vær så med til at forme udviklingen af det samfund, der ønskes.

Lederne må selv være med til at præge udviklingen
På mange måder er den offentlige leders opgave bredere og mere kompliceret end den, der påhviler lederen i den private sektor, fordi politikken og samfundet indgår på en helt anden måde. I bogen understreger Carsten Greve flere steder, at offentlig ledelse ikke kun handler om at organisere og motivere egne ansatte til at yde en bedre indsats. Offentlig ledelse handler også om at skaffe ressourcer og legitimitet fra de ansvarlige og bevillingsgivende politikere. På samme måde som i den private sektor, må også de offentlige ledere tænke fremadrettet, innovativt og strategisk i stedet for blot at respondere på nogle eksternt formulerede krav.

Gennemgange af teorier og temaer i bogen er præcist, velformuleret og klart stillet op, så tankegangen er nem at følge og sætte sig ind. Der er særdeles mange konstruktive tanker, der er vigtigt at få ført ud i praksis. En af de særdeles relevante er tanken om, at på en lang række områder, er der mål, der kun kan opfyldes ved et endog meget bredt samarbejde mellem mange organisationer.

Bogen er primært skrevet til undervisningsbrug på universiteter og handelshøjskoler samt på diverse efter- og videreuddannelsesforløb, som en introduktion til udvalgte problemstillinger inden for offentlig ledelse. Her mener jeg, at forfatteren er for beskeden. Den bør læses og drøftes meget bredere. Fx bør
Politikerne også læse med, og det gælder også de allerede praktiserende ledere uanset hvor store erfaringer, de mener at have.

Carsten Greve understreger, at offentlig ledelse er at skabe resultater og deltagelsesmuligheder for den offentlige sektors principaler, der er politikerne og borgerne. Som tidligere nævnt er denne balance særdeles sårbar og må være genstand for stor opmærksomhed - måske også i kommende bidrag fra forskere på området.

Relaterede artikler
Dorthe Pedersen, Carsten Greve & Holger Højlund:
"Genopfindelsen af den offentlige sektor. Ledelsesudfordringer i reformernes tegn";
Børsens Forlag, København, februar 2008
http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=33312

06/02/09 Når borgmesteren abdicerer

Yderligere læsning
Henrik Herløv Lund: 'NEW PUBLIC MANAGEMENT - en principiel kritik':
http://www.kritiskdebat.dk/artikel.php?id=548