Kvaliteten der blev væk - og om hvordan vi kan finde den igen

ANMELDELSE De lovede forbedringer for borgerne og for de ansatte er blevet væk med regeringens kvalitetsreform. I 'Kvaliteten der blev væk' beskrives en alternativ forståelse og reel kvalitetsreform af det offentlige
10. MAR 2010 11.00

Af Paul Hegedahl


Lene Dalsgaard og Henning Jørgensen:
'Kvaliteten der blev væk - kvalitetsreform og modernisering af den offentlige sektor';
Forlaget Frydenlund, København 2010.
224 s., hft., 15 x 22 cm., omfattende litt.liste.
Kr. 199,00 inkl. moms.
ISBN 978-87-7887-840-3.

'Næsten alle offentligt ansatte er glade for deres arbejde; men som f.eks. sosu, sygeplejerske, socialrådgiver eller lærer føler man sig hele tiden under overvågning og mistanke for ikke at være effektiv nok. Der er sat en lang stribe af dokumentationer, evalueringer og konkurrence ind i dagligdagen. Det virker stressende og demotiverende, og ens faglighed føles truet. At kalde det for en kvalitetsmodernisering er falsk varebetegnelse.'

'Regeringens forsøg på at modernisere den offentlige sektor via New Public Management har ført til måle-fetichisme, konkurrencehelvede og afstraffelsesmentalitet. Politikerne er manøvreret ud på sidelinjen, mens de ledende embedsmænd har fået mere magt.'

'De offentligt ansatte må genvinde arbejdsglæden ved at blive mødt med tillid og ikke mistillid. De skal være med til at sikre, at vi kan leve fornuftigt sammen. Og være stolte over det. For arbejdet i det offentlige handler ikke kun om økonomi, men i langt højere grad om demokrati og fælles nytte. Det er de valgte politikere i samspil med borgerne og de offentligt ansatte, der skal styre den offentlige sektor.'

Dette er nogle af de klart formulerede synspunkter, forfatterne giver udtryk for i denne sobre og velformulerede debatbog om den offentlige kvalitetsreform i den danske offentlige sektor.

Behov og faldgruber
I bogens indledende kapitel om reformer, retorik og tællelighedens regime understreger forfatterne, at der bestemt er både behov og muligheder for saglige reformer, der forbedrer kvaliteten i den offentlige sektor, men at der er lige så store faldgruber, som må identificeres og undviges. Til faldgruberne hører, 'at reformforslag helt kan drukne i politisk-taktiske spil, der netop er hyppige og kan være altfortærende i en politisk kamp, men at New Public Managements fortsatte succes har en nok så stor fare iboende, idet politikerne systematisk sættes uden for moderniseringsspillet og hverdagens kampe om at bibeholde eller ændre praksisser og politikker. Det kan lægge gift for politisk vigtige drøftelser af faktiske forhold i og omkring den offentlige sektor for identifikation af udviklingsbehov og innovative forslag, for måden, der 'kvalitetsmoderniseres' på, har på forhånd indforskrevet forslag til at tjene bestemte mål og opgavedefinitioner.

Ligeledes vil det være problematisk, hvis der bliver utilstrækkelig handlekraft og ressourcemobilisering bag den efterfølgende implementering af vedtagne reformplaner, som der på skrivetidspunktet ser ud til at blive tale om. Der må ud i hver afkrog af den offentlige sektor og af borgerne generelt kunne mærkes en tydelig forskel på virket og virkebetingelserne af en kvalitetsreform, hvis denne skal kunne fortjene sit navn. Ellers må man tale alene om en symbolpolitisk øvelse.'

Der gøres klart opmærksom på, at de aktuelle politiske bud, som de politiske partier er kommet med bliver ikke vurderet som mere eller mindre lødige. Det er ikke en kritisk analyses opgave at være 'sentimental evaluator'; opgaven er at stille spørgsmål og pege på problematikker, der trænger sig på, og som behøver politiske svar. Det er ikke glatte funktionaliteter, der er på spil, men konkrete ændringsbehov og modsatrettede bud, som forfatterne udvikler i de sidste kapitler i bogen.

Bogens indhold
Ud over en indledning om kvalitetsreform og modernisering samt en omfattende litteraturliste indeholder bogen syv kapitler

Kapitel 1. Reformer, retorik og tællelighedens regime
Bl.a. om politikere, værdier og forvaltningspolitik, forståelsesrammer og målestokke.

Kapitel 2. Moderniseringen af den offentlige sektor i Danmark
Bl.a. om moderniseringsbølgerne og den universelle velfærdsstats 'kvalitet'

Kapitel 3. Basisgrundlaget for offentlig aktivitet - offentlig etos
Bl.a om velfærdsstatens grundprincipper, politisk styring og borgerroller

Kapitel 4. Kvalitet i de offentlige ydelser
Bl.a. om individuelle ydelser, udvidede ydelser og fællesydelser, brugerstyring,
'målefetischisme' og de ansatte

Kapitel 5. De fagprofessionelle og arbejdet med at sikre kvalitet
Bl.a. om ansvarlighed og kvaliteten

Kapitel 6. Pejlemærker for en reel kvalitetsreform
Bl.a. om kvalitet og reformforslag og faglige og fagprofessionelle ønsker til en kvalitetsreform

Kapitel 7. Fra NPM og bureaukratisme til professionalisme og bureaukrati
Bl.a. om den internationale udvikling og om, at New Public Management ikke fører de  lovede forbedringer med sig, men udadtil reelt mindsker borgernes kapabiliteter til at hjælpe
sig selv - og indadtil fører forvridninger og omstillinger med sig, som skaber mindre i stedet for større arbejdsglæde

Om forfatterne
Lene Dalsgaard er lektor i kommunal politik og forvaltning ved Institut for Politik, Økonomi og Forvaltning samt studieleder for scient.adm. - og samfundsfagsuddannelserne, Aalborg Universitet. Hun er cand.scient.adm. fra Aalborg Universitet 1982. Lene Dalsgaard har tidligere skrevet en række publikationer om kommunale politik-, forvaltnings- og ledelsesforhold, kommunernes stilling i statssystemet, kommunal aktivering og beskæftigelsesindsatser, offentligt ansattes arbejdsbetingelser og
lokale demokratiproblemer.

Henning Jørgensen er professor i politologi m.s.h.p. offentlig forvaltning, Institut for Politik, Økonomi og Forvaltning, Aalborg Universitet, Han er cand.phil. fra Odense Universitet 1976 og lic.scient.adm. fra Aalborg Universitet 1983. Han blev udnævnt til professor i 1989 og var i perioden 2003-2006 direktør for ETUI - European Trade Union Institute - i Bruxelles. Henning Jørgensen har skrevet en række publikationer om arbejdsmarkedspolitik, europæisk og national regulering af social- og arbejdsmarkedsforhold, velfærdsstat, forvaltningsreformer og forvaltningsstyring, evaluering, værdiforandringer, faglige og politiske indflydelsesformer, medbestemmelse og demokrati. Han er formand for Forskningsstyrelsens udvalg for arbejdsmarkedsforskning.

Kvaliteten af - og kvaliteten i den offentlige sektor
Forfatterne peger på, at der fundamentalt set er to slags diskussioner og hensyn, der bliver blandet grundig sammen i den politiske retorik omkring kvalitet, hvor der både snakkes om strukturer, processer, resultater og værdier på samme tid. De siger: 'Kvalitet bruges både som et egenskabsbegreb og som et begreb for noget værdifuldt. Det må specificeres, af hvad, man skal kvalitetsudvikle, og for hvem, der skal kvalitetsforbedres. Styringsteknikker, præstationsmål, arbejdsmetoder, arbejdsbetingelser, rettigheder og grundlæggende værdikodekser er ikke lige til at sætte på en fælles nævner. Som Peter Dahler-Larsen har vist (se 06/03/2008 Den nødvendige bog om kvalitet har kvalitet en dobbelt beskaffenhed af henholdsvis værdi (som noget positivt) og relation (af hvad?-specificering). Derfor er kvalitet først noget, der skal diskuteres kontekstuelt, før nogen kan få lov at definere indholdet heri. Og den kontekstualisering er lig med de konkrete politik- og forvaltningssammenhænge, hvorigennem det offentlige udfører sine opgaver på service- og myndighedsområderne.

- - - Der er dog grund til at gå endnu et skridt tilbage - tilbage til der, hvor selve begrebet og beslutningen om offentlig opgaveløsning bliver fastlagt. Derfor er der behov for at lave en sondring mellem, hvad vi kan kalde kvaliteten af den offentlige sektor - definerende nogle grundværdier og systemtræk, som ikke står til daglig forhandling - og dernæst kvaliteten i den offentlige sektor - sigtende på de daglige arbejdsoperationer, serviceproduktioner og organiseringen af virket, der på de mange felter implementerer det offentliges politikker. Kvaliteten af offentlig opgaveløsning er ikke det samme som kvaliteten i udøvelsen af kvalitet.

Den offentlige etos
Denne skelnen gennemgår forfatterne klart og forståeligt, og de kommer i den forbindelse ind på, en offentlig etos. Med dette mener de 'særlige normer, værdier og hensyn, som ikke uden problemer og forvridende effekter kan sættes ud af kraft som fælles. Det offentlige er det fælles besluttede, det fælles regulerede og det, der skal gavne fællesskabet. Heraf udspringer de basale målestokke for, om det er gode og fornuftige forandringer, der sker i det offentlige, eller det er dårlige og ufornuftige.' Og i den diskussion foretager Lene Dalsgaard og Henning Jørgensen et overbevisende opgør med New Public Management-tankegangen set fra såvel borger- som politiker- og embedsmandsperspektivet.

Forholdet til privatsektormodellerne
I gennemgangen af den nuværende modernisering af den offentlige sektor i Danmark peger forfatterne på, at den universelle velfærdsstat er sat under et uhensigtsmæssigt pres af kvalitetsmoderniseringerne, der baserer sig på privatsektormodeller og er iblandet politikideer hentet fra liberale og konservative systemer, hvor egetansvar og forpligtelse for civilsamfundet søges overført til danske forhold til aflastning af offentlige forpligtelser. Konkurrencen, siger de, blive imidlertid ikke lig med fri markedskonkurrence, men oftest og i flere former orkestreret som quasikonkurrence og med omfattende brug af kontrakter. Noget-for-noget er hovedfilosofien. Og de viser, hvordan borgerne kommer under et dobbelt formynderi på grund af denne kontrakttankegang, og velfærdsbegrebet er ved at blive omdefineret fra reel behovsdækning til individuel tilfredshed - to helt forskellige orienteringer.

Snarere en ledelsesreform - og noget om kommunernes rolle
I det afsluttende kapitel kommer forfatterne ind på kommunernes rolle i kvalitetsreformen. De siger bl.a.: 'Kommunerne har spillet med på kvalietsdagsordenen, men de er bestemt ikke selv gået foran. Det har været et selvstændigt motiv for dem at forhindre for stærk statslig styring. Hvor succesfulde, de har været, kan man godt diskutere, men det er ikke emnet her. Faktum er, at der gået sammen med staten om 'kvalitetsmodernisering'. Som udbasuneret reformprogram for ændring af den offentlige sektor har fædrene til kvalitetsreformen ikke kunnet få virkeligheden til at leve op til de formulerede målsætninger. Det nyeste skud på stammen, afbureaukratiseringsplanen fra 2009, er stadig mere løfter, 'spin' og kønne formuleringer, forekommer det, end egentlig ny forvaltningspolitik. Meget er stadig tom 'kvalitets'-snak, symbolpolitik. Og så kommer meninger og myter i forgrunden. Det mest markante træk ved kvalitetsreformen er dens ledelsesfokus, og har betydet, at den er omfunktionaliseret til en ledelsesreform. Her bruges mange penge, og her satses der massivt. De ansatte har ikke oplevet noget samlet løft og har endnu ikke oplevet nogen afbureaukratisering af deres arbejde. I den henseende er det kvaliteten, der forsvandt, der har kunnet berettes om.'

At det er endt som en form for ledelsesreform, kan ikke undre al den stund inspirationen og værktøjerne hovedsageligt er hentet fra knæsatte ledelsesmodeller fra den private sektor uden overvejelser om i hvor høj grad de dels stadig er gældende her dels om de overhovedet er velegnet i den offentlige sektor.

Et af de store problemer er, at alt for mange tror, at man kan måle sig til kvalitet og derfor forsøger at overtage en industritankegang i definitionen af kvalitet. Minimumsstandarder resulterer i rigid regelstyring og kontrol. Det skaber disharmoni mellem udøver og borger. Standarder skal tage hensyn til det menneskelige element. Visioner, strategier og kvalitetsnormer og behandlingsgarantier er ikke vanskelige at formulere. Det afgørende er gennemførelsen. De fine ord har det med at blive fortyndede og uigenkendelige ned gennem lagene i hierarkiet.

At gøre regelsættet endnu mere detaljeret og topstyret vil helt sikkert medføre, at det bliver endnu vanskeligere at finde mennesker, der vil ansættes i de udsatte stillinger.

Når tankerne om evaluering af kvalitetsrettigheder kommer fra politikere, som risikerer, at afvigelser ender på deres bord, vil de allerede eksisterende regler og forordninger bliver endnu strammere. Det vil blive beskrevet helt detaljeret, hvordan mennesker i første linje - de, der hver dag møder borgerne - skal udføre deres arbejde. Til trods for, at næppe mange politikere eller ledende embedsmænd har kendskab til det daglige arbejde.

I spillet om kvalitetsrettigheder glemmer man at tænke sig om og få styr på, hvordan man får operationelle tilbagemeldinger uden det bliver til et stort og stift kontrolapparat. Vigtigst er muligheden for tilbagemeldinger, der når frem til en aktiverende indsats i det system, der modtager dem, fra de, der udfører arbejdet og deres interessenter.

Kvalitet er ikke entydig. Det er forskelligt fra fagområde til fagområde og fra situation til situation. Der er forskel på, hvad der er kvalitet for en kompliceret kirurgisk operation og en samtale på et AF-kontor. Mennesker har vidt forskellig opfattelse af, hvad kvalitet er - og af, hvad kvalitet er i forskellige situationer.

Nogle gange sætter vi pris på en hurtig, klar konsultation. Andre gange har vi behov for mere tid og opmærksomhed. Det er på tide, vi tilføjer den menneskelige dimension til kvalitetsdiskussionen.  Kvalitet i samfundsmæssig sammenhæng hænger sammen med den menneskelige faktor. Det er på tide, vi taler om, hvordan vi inspirerer de mennesker, der udfører arbejdet, til at yde deres bedste. Det er på tide, vi finder frem til, hvad der motiverer dem. Hvordan skabes de bedst mulige relationer mellem brugerne og de, der yder service? Hvordan forbedres kommunikationen på det menneskelige niveau? Hvordan fastholdes en høj etik i udøvelsen af arbejdet? Der er ej heller fastlåste roller, hvor nogle er serviceydere og andre brugere/borgere med rettigheder. Alle har begge roller.

Man kan stille det så skarpt op, at uden tilstedeværelsen af den menneskelige personlige kvalitet, er alle andre former for kvalitet ufuldstændig. Ethvert menneske har to grundlæggende kvalitetsniveauer. Det aktuelle niveau og det ideelle niveau. En lang række faktorer kan påvirke niveauerne - især om man kan hæve det aktuelle niveau til det ideelle niveau. Det handler om anerkendelse, opmærksomhed i mange former, viden om målet, succesoplevelser og det modsatte, miljøet - det fysiske men især det psykiske.

Man kan også tale om kvalitet på og mellem linjerne. I ledelsessproget optræder med skræmmende snæversynethed begrebet: "Det handler om bundlinjen". Der ses helt bort fra, at en meget stor del af arbejdet og mulighederne for forbedringer sker mellem linjerne i kontakten menneske til menneske - og at et bedre menneskeligt miljø kan skabe bedre resultater end mange tekniske forbedringer.

Det er klart, at der også kan og skal ske forbedringer på meget målelige og konkrete områder. F.eks. vil meget overflødigt administration kunne fjernes og teknologiske arbejdsforbedringer indføres; og virkningerne skal kunne måles - med omtanke og viden om området. Men, taler vi kvalitet, er det vigtigt at være opmærksom på, at der findes både hård og blød kvalitet. Den konkrete ydelse og måden, den bliver ydet på.

En meget væsentlig bog - for alle der er interesseret i, at samfundet skal fungere
Derfor er der behov for en dybtgående forståelse for og diskussion af, hvad der menes med kvalitet i den offentlige sektor og dens mangfoldige udformninger. Den store styrke ved denne bog er, at den klart og tydeligt beskriver de offentlige velfærdsstatslige principper og etosbegreber og deres sammenhæng med de konkrete opgaver. Det medvirker til at konkretisere, hvad der egentlig skal forstås ved de temmelig uoverskuelige moderniserings- og kvalitetskampagner, der blander tingene sammen, så de er umulige at håndtere på rette vis. Fordi begreberne er blevet blandet sammen i labyrint af politiske, brede udmeldinger, uovervejet anvendelse af 'management-principper' og en række usammenhængende kontrolforanstaltninger, har de ansatte i den offentlige sektor, med forfatternes ord: '- - - mistet blikket for målet med deres arbejde. Nemlig at hjælpe med til at få politikker til at fungere, som sikrer en fælles indsats mod usikkerheder, urimeligheder og umyndiggørelser, og som skal sikre vækst og velstand. Samtidig er demokratiet truet af, at politikerne kun skal 'målstyre'.'

Den måde, bogen klarlægger begreberne på, giver mulighed for at forstå, hvordan relationerne mellem politikere, borgere og de offentligt ansatte på alle niveauer, skal fungere for at skabe demokrati og fælles nytte og - ikke mindst - hvordan de offentligt ansatte i frontlinjen kan genvinde arbejdsglæden og blive mødt med tillid og ikke mistillid. Som forfatterne siger: 'Der er en offentlig etos - særlige normer, værdier og arrangementer, som kun kan sikres fælles. Det er, hvad der skal styre arbejdet i de enkelte institutioner, ikke et snævert servicebegreb.'

Og så er det i øvrigt en god idé at læse denne bog sammen med Lars Olsen: 'Eliternes triumf Da de uddannede klasser tog magten'; Forlaget Sohn, Rødovre 2010, ISBN 978-87-91959-67-7 og Karen Lisa Salamon: 'Selvmål - det evaluerede liv'; Gyldendal, København 2007, ISBN 978-87-02-05716-4 samt Peter Dahler-Larsen: 'Kvalitetens beskaffenhed', Syddansk Universitetsforlag, 2007, ISBN 978-87-7674-277-5.

Her bliver lukket op til en konstruktiv, grundlæggende drøftelse af, hvad vi vil med det danske samfund.

Supplerende links
http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=32392&s=%22Den%20%C3%B8dvendige%20bog%20om%20kvalitet%22
Peter Dahler-Larsen: 'Kvalitetens beskaffenhed'. Den nødvendige bog om kvalitet

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=46234&s=Paul%20Hegedahl
Kvalitetsreformer, tid til omtanke, jernbure og kreativitet

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=46999
Eliternes triumf - et anderledes billede af magten

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=46805&s
Svigt - om sosu'ernes psykiske arbejdsmiljø

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=46958&s=Kvalitet
Trivsel og tid til kvalitet vægtes højt

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=46391&s=Kvalitet
Via samarbejde til glæde og kvalitetsløft

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=46222&s=Kvalitet
Kvalitet skal handle om mennesker

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=44435&s=Kvalitet
Afskaf tidstyranniet i hjemmeplejen

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=43860&s=Kvalitet
KL: Kvalitetsmodel påvirker kommunerne

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=41552&s=Kvalitet
En ny rapport sår nu tvivl om et af de helt centrale værktøjer i regeringens kvalitetsreform

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=40307&s=%22Opg%C3%B8r%20med%20en%20byrde%20uden%20mening%22
Opgør med en byrde uden mening

http://www.information.dk/170684
Paul Hegedahl: 'Danmark er blevet en kommerciel servicevirksomhed'. Vi skal huske på, at vi er borgere - ikke kunder, og at Danmark er et samfund - ikke en forretning

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=37812s=%22Behov%20for%20nyt%C3%A6nkning%20om%20kvalitet%20i%20den%20offentlige%20sektor%20-%20det%20handler%20om%20mennesker%22
Behov for nytænkning om kvalitet i den offentlige sektor - det handler om mennesker

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=37428&s=%22Vildveje%20i%20velf%C3%A6rdsstaten%22
Verner C. Petersen: Vildveje i velfærdsstaten

http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=37052&s=%22Markedsplads%20eller%20samfund?%22
Markedsplads eller samfund

 

 

 

 

 

 

Stillinger fra Lundgaard Konsulenterne
dkjob
www.mercuriurval.com
Fordi mennesker betyder alt