Offentlighedskommissionens forslag til ny offentlighedslov

KRONIK En ny lov kan få stor betydning for kommuner og regioner. Jurist Oluf Jørgensen stiller skarpt på de vigtigste uenigheder i Offentlighedskommisionens betænkning

Af Oluf Jørgensen

Offentlighedskommissionen afleverede i efteråret 2009 en diger betænkning med forslag til en ny offentlighedslov. Justitsministeriet har sendt betænkningen til høring, og der kan indsendes kommentarer til ministeriet frem til 1. marts. Det ventes, at regeringen til efteråret vil fremsætte forslag til en ny offentlighedslov. En ny offentlighedslov vil få stor betydning for kommuner og regioner.

Offentlighedskommissionen nåede til enighed om de fleste emner, og lovudkastet indeholder en række forslag til styrkelse af åbenhed bl.a.:
• En formålsparagraf om åbenhed, demokratisk deltagelse mv., der desuden understreger, at myndigheder i videst muligt omfang skal sørge for, at hensynet til åbenhed varetages ved etablering og udvikling af it-systemer.
• Udvidelse af lovens anvendelsesområde således at den også omfatter KL, Danske Regioner og selskaber hvor mere end 75 pct. ejes af offentlige myndigheder. Afgørelsessager, der er udliciteret, skal omfattes, og ved andre udliciterede opgaver skal myndigheden sikre sig løbende information om udførelsen for at undgå, at offentlighedens indsigt bliver udhulet.
• En ny bestemmelse, der giver ret til aktindsigt ved angivelse af et tema, hvorved mulighederne for overblik over myndigheders praksis styrkes.
• En ny bestemmelse om ret til dataudtræk som følge af digitaliseringen af den offentlige forvaltning.
• Lovregulering af journalisering for at sikre grundlaget for aktindsigt.
• Indførelse af pligt for myndigheder til at informere aktivt på hjemmesider.
• Ret til indsigt i den øverste ledelseskontrakt om de overordnede prioriteringer for den pågældende myndighed i forbindelse med resultatløn o.l.
• Skærpede krav om korte sagsbehandlingstider især ved klagebehandling.

Kommissionens lovudkast indeholder også enkelte forslag, der vil begrænse retten til indsigt. Ved et par vigtige problemfelter var kommissionen delt næsten lige over. De vigtigste uenigheder handler om beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces. Denne artikel har fokus på disse spørgsmål, der har stor betydning for kommuner og regioner. Jeg har selv som medlem af Offentlighedskommissionen tilhørt mindretallet.

Beskyttelse af intern forberedelse
Den gældende offentlighedslov har en undtagelse for interne dokumenter, der ikke giver mulighed for at undtage dokumenter, der udveksles mellem myndigheder. Kommuner og regioner har enhedsforvaltning i modsætning til opdelingen i sektormyndigheder i den statslige centraladministration. Det betyder, at brevveksling er intern, når den sker mellem de politiske organer og administrationens forskellige afdelinger i en kommune eller region og mellem disse organer og afdelinger indbyrdes. Muligheden for at beskytte den interne forberedelse bliver opretholdt med lovudkastet.

Beskyttelse af forhandlingspositioner
Der var enighed i Offentlighedskommissionen om nogle ændringer i forhold til kommuner og regioner. Kommissionen foreslår som nævnt, at KL og Danske Regioner bliver omfattet af offentlighedsloven. Samtidig foreslår kommissionen en undtagelse for at beskytte KL og Danske Regioners positioner ved forhandlinger med staten. Forhandlingsvilkårene vil være ulige, hvis kommunikation kan foregå fortroligt hos den ene part, mens der er ret til aktindsigt i udkast og idéer, der bliver udvekslet mellem deltagerne på den anden side. Undtagelsen skal omfatte dokumenter, der udveksles mellem KL og Danske Regioner og disses medlemmer (kommunerne og regionerne) i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger med staten eller drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.

Kommissionens forslag tager således større hensyn end gældende lov til beskyttelse af forhandlingspositioner på den kommunale og regionale side ved forhandlinger med staten.
Beskyttelsen af samarbejde mellem KL og Danske Regioner og disses medlemmer handler bl.a. om de årlige økonomiforhandlinger med staten. I forbindelse med forhandlinger er der behov for udveksling af idéer og udkast på den kommunale og regionale side ligesom på den statslige. Der kan f.eks. være brug for, at administrative og politiske ledere fra kommuner og regioner er med i et forhandlingsberedskab.

Indsigt i faglige præmisser ved politiske beslutninger
Offentlighedskommissionens lovudkast indeholder en ny bestemmelse om ret til indsigt i interne faglige vurderinger. Den gælder vurderinger i endelig form, der indgår i en sag om et fremsat lovforslag, en redegørelse, en handlingsplan eller lignende. Hensynet til den demokratiske beslutningsproces betyder, at offentligheden skal have ret til indsigt i det faglige grundlag for beslutninger, bortset fra de tilfælde, hvor særlige beskyttelseshensyn tilsiger, at oplysninger undtages efter konkret vurdering. Forslaget betyder som udgangspunkt, at den politiske ledelse i en kommune, region, KL eller Danske Regioner, der har offentliggjort en redegørelse, handlingsplan eller lignende, skal være indstillet på aktindsigt i de faglige præmisser i endelig form.

Et snævert flertal i kommissionen vil dog hindre aktindsigt i det endelige beslutningsgrundlag ved vigtige beslutninger. Flertallet foreslår en særlig undtagelse for ministerrådgivning og rådgivning af formandskabet i KL henholdsvis Danske Regioner. En sådan undtagelse vil typisk betyde, at de endelige faglige præmisser for de vigtigste beslutninger kan hemmeligholdes. Undtagelsen for de faglige præmisser ved beslutninger, der træffes af formandskabet i KL henholdsvis Danske Regioner vil tilmed betyde, at kommuner og regioner kan blive udelukket fra information om KL og Danske Regioners beslutningsgrundlag.

I lovudkastets bemærkninger foreslår kommissionsflertallet desuden særlige begrænsninger i retten til indsigt i kommuners og regioners beslutningsgrundlag. Kommissionsflertallet vil udelukke retten til indsigt i grundlaget for lovpligtige planer, f.eks. planer for sygehuse, skoler og kollektiv trafik. Flertallets begrundelse lyder, at kommuner og regioner ikke træffer politiske afgørelser, når planer er lovpligtige. Denne argumentation er en noget nedladende undervurdering af det kommunale folkestyre. Kommunerne og regionerne træffer politiske beslutninger på mange forvaltningsområder, der har stor betydning for borgernes hverdag, og offentlighedens ret til indsigt i beslutningsgrundlaget har derfor vital betydning for det lokale og regionale demokrati.

Som en yderligere begrænsning i kommuner og regioner forudsætter kommissionens flertal, at en faglig vurdering kun har en endelig form, når den indgår i materiale, der er formidlet til kommunalbestyrelsen, regionsrådet eller disses udvalg forud for et møde i de pågældende organer. Flertallet ser bort fra, at en kommunalbestyrelse eller regionsråd har vide rammer til at bestemme, om materiale til sager på dagsordenen skal formidles direkte til medlemmerne eller være tilgængeligt på anden vis. Flertallets forslag tager heller ikke højde for, at beslutninger i sager, der har offentlighedens interesse, kan delegeres fra politiske organer til administrationen på baggrund af politisk bestemte mål og rammer.

Åbenhed om de faglige præmisser er vigtig for den faglige troværdighed. Ret til indsigt i faglige præmisser vil ikke hindre fortrolighed om embedsværkets politisk-taktiske rådgivning af politikerne. Politikerne vil fortsat suverænt kunne vælge, hvordan de over for offentligheden vil formulere de politiske holdninger og hensyn, der begrunder deres beslutninger. Det er vigtigt for den demokratiske proces og beslutningers kvalitet, at både det faglige grundlag og politiske holdninger fremstår så klart som muligt.

Forslag om ny undtagelse for lovgivningsgrundlaget
Et snævert flertal i Offentlighedskommissionen foreslår en ny undtagelse for dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces. Med tilføjelsen 'anden tilsvarende politisk proces' vil udveksling af dokumenter om andre generelle politiske initiativer end lovgivning, f.eks. planer og projekter, også kunne undtages.

Forslaget må ses i sammenhæng med, at lovgivningsprocessen i de seneste årtier i stigende grad er flyttet fra Christiansborg til 'Slotsholmen', hvor ministre indgår bindende politiske aftaler med en ordførerkreds om lovforslag før fremsættelse for Folketinget. Denne udvikling har betydet, at behandlingen af lovforslag i Folketingets udvalg ikke længere spiller en væsentlig rolle. I forbindelse med politiske forlig bliver det ofte aftalt, at ordførerne fra forligspartierne skal følge implementeringen af loven i form af en følgegruppe, hvor ordførerne mødes med ministeren.

Flertallets forslag vil lukke for offentlighedens indsigt i grundlaget for overordnede politiske beslutninger. En sådan lukkethed vil ikke alene betyde, at den almindelige offentlighed udelukkes, den vil også forhindre kommuner og regioner i at få indsigt i grundlaget for lovgivningen og i politiske aftaler om implementering. Forslaget er et alvorligt anslag mod den demokratiske kontrol, og det vil klart svække kommuner og regioners mulighed for indsigt og indflydelse på de overordnede rammer.

Oluf Jørgensen er afdelingsforstander i informationsret og forvaltningsret, Danmarks Medie - og Journalisthøjskole

 

Stillinger fra Lundgaard Konsulenterne
dkjob
www.mercuriurval.com
Fordi mennesker betyder alt