Forbudte gaver til offentligt ansatte - mod afklaring af et gråt område

Forbudte gaver til offentligt ansatte - mod afklaring af et gråt område

KRONIK Ikke blot gaver men også repræsentation - som led i det offentliges stadig tættere pardans med private aktører - vil fortsat blive aktualiseres af 'sager'. En fortsat afklaring af juraen er nødvendig, skriver kronikør, lektor ph.d. Michael Gøtze
17. NOV 2010 7.00

 

Af lektor ph.d. Michael Gøtze, Københavns Universitet, Det Juridiske Fakultet, Forskningscenter Welma

Et af årets mest prægnante temaer i dele af pressen har været offentligt ansattes - dvs. politikeres og embedsmænds - modtagelse af gaver. Der er blevet sat fokus på mange 'sager' inden for både det kommunale og statslige ansættelsesområde, hvor medierne i forlængelse af deres generelle interesse for personsager har videreformidlet hændelsesforløb med modtagelse af f.eks. koncertbilletter og invitationer til jagtselskaber og golfarrangementer.

Hertil kommer f.eks. sager om kommunale embedsmænds kulinariske udfoldelser og besøg på gourmetrestauranter. Selv om det er svært at pege på en enkelt årsag til den tilsyneladende stigning i antallet af 'sager' om gaver til offentligt ansatte, har det uden tvivl en vis betydning, at det offentlige og private i stigende grad fungerer i et tæt samspil, og at ikke mindst kommunerne har en øget kontakt med private virksomheder f.eks. som led i udlicitering og udbud. Da gaver og gestus af forskellig art er en indarbejdet del af almindelig kundepleje og netværkskultur i det private, er det ikke overraskende, at gavekulturen i forskellige former også trænger ind på det offentlige område som et resultat af øget samarbejde og samkvem.

Juraen på området har længe været relativt uklar, men er de seneste år blevet mere afklaret. Det er et fremskridt. Set med juridiske briller er det således i dag et krav, at offentligt ansatte på både overenskomstområdet og tjenemandsområdet generelt bør udvise tilbageholdenhed, og at de i mange tilfælde er forpligtet til at afvise at modtage gaver fra såvel forretningsforbindelser som almindelige borgere.

De retlige spilleregler om modtagelse af gaver har længe været baseret på bl.a. brede saglighedsprincipper af forvaltningsretlig og ansættelsesretlig karakter, men der er sket en tydeliggørelse af juraen med udarbejdelsen i 2007 af den såkaldte adfærdskodeks for offentligt ansatte ('Vejledning om god adfærd i det offentlige'). Kodeksen er udarbejdet af Personalestyrelsen under Finansministeriet i samarbejde med bl.a. KL og Danske Regioner, og Personalestyrelsen har i 2010 i øvrigt uddybet kodeksens gaveregler i kølvandet på de mange 'sager'. I det følgende ser jeg nærmere på reglerne om modtagelse af gaver.

Tilbageholdende adfærd er god adfærd
Sigtet med adfærdskodeksen er at formidle en række af de grundlæggende vilkår og regler, der gælder i den offentlige sektor. Kodeksens regler er således en tydeliggørelse af, hvad der i forvejen må anses for gældende ret på området. Den umiddelbart anledning til udarbejdelsen af kodeksen har bl.a. været at følge op på den grundige behandling af spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed, som skete i den såkaldte Jens Peter Christensen-betænkning fra 2006 om ytringsfrihed og meddelleret (Betænkning nr. 1472/2006). I stedet for at anbefale f.eks. en særlig lovregulering om det vigtige ytringsfrihedsspørgsmål foreslår betænkningen en bedre og mere klar formidling af de gældende regler om ytringsfrihed. Dette er sket i adfærdskodeksen, som altså også har taget en række andre spørgsmål med i afklaringsprocessen.

Udover KL og Danske Regioner har Personalestyrelsen samarbejdet med Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Justitsministeriet og DJØF om kodeksen. Ideen med at udarbejde en kodeks om god adfærd i det offentlige har i øvrigt også international baggrund, og Personalestyrelsen har ladet sig inspireret af en lang række kodekser fra f.eks. EU-regi. Flere af disse adfærdskodekser har et mere dramatisk udgangspunkt end den danske kodeks ved at betone et forbud mod korruption. Kodeksen er her mere afbalanceret ved at tale om god adfærd.

Rabatter og fordele
I forhold til modtagelse af gaver og andre fordele bygger adfærdskodeksen på en forudsætning om, at der gælder hvad man kan kalde et forvaltningsretligt og ansættelsesretligt tilbageholdenhedsprincip. Det understreges i kodeksen, at principperne om modtagelse af gaver og andre fordele har nær sammenhæng med forvaltningsretlige regler om inhabilitet. Generelt er formålet at forebygge, at der overhovedet opstår situationer, som kan rejse tvivl om offentligt ansattes upartiskhed. Det anføres i øvrigt i kodeksen, at der her er tale om beskyttelse af den enkelte ansattes selv. Konkret indebærer dette princip, at offentligt ansatte bør være 'yderst tilbageholdende med at modtage gaver eller andre fordele fra borgere og virksomheder'. Dette princip gælder generelt og ikke kun, hvor der er særligt afhængighedsforhold mellem parterne.

Rent ansættelsesretligt er den umiddelbare konsekvens af dette tilbageholdenhedsprincip, at en ansat, der bliver tilbudt en gave eller anden fordel, bør undlade at tage imod den, hvis den har sammenhæng med den pågældendes ansættelse i det offentlige. Det gælder både i tilfælde, hvor gavegiveren er eller har været part i en sag hos myndigheden, og i tilfælde, hvor gavegiverne ikke tidligere har haft en sag under behandling hos den pågældende myndighed. En offentligt ansat, der er involveret i køb af varer eller tjenesteydelser for det offentlige, bør i øvrigt ikke foretage private køb med rabatter eller andre fordelagtige vilkår hos leverandører, hvis rabatten er tilbudt den ansatte i kraft af ansættelsesforholdet.

Tankelæsning?
Pligten til at afvise gaver og andre fordele er dog ikke absolut, og det er værd at bemærke, at kodeksens skitserer fire undtagelser til princippet. Fælles for alle undtagelser er, at de forudsætter, at der er tale om beskedne og sædvanlige gaver, uden at kodeksen dog angiver beløbsmæssige rammer for en beskeden gave. De fire situationer, hvor der altså er lovligt at modtage en gave, er i henhold til kodeksen 1) lejlighedsgaver som f.eks. en bog eller vingave i forbindelse med jubilæer, særlige fødselsdage eller afsked, 2) beskedne højtidsgaver til f.eks. jul eller nytår, 3) såkaldte taknemmelighedsgaver som f.eks. en æske chokolade fra borgere, hvor det vil være uhøfligt at returnere gaverne og 4) værtsgaver f.eks. i forbindelse med venskabsbybesøg eller lignende.

Som kommentar til navnlig taknemmelighedsgaver kan man fremhæve, at denne kategori kan være vanskeligt at håndtere i praksis, og at kravet om konkret vurdering af risiko for at 'skuffe' gavegiver ved afvisning af gaven rent retligt er en anelse kuriøst. Den ansatte skal reelt tænke sig ind i de subjektive bevæggrunde for gave og altså være tankelæser for at opfylde kravet om konkret vurdering af taknemmelighedsperspektivet.

Det er endelig vigtigt at have med i oversigten over kodeksens gaveregler, at kodeksen udtrykkeligt lader det være op til den enkelte ansættelsesmyndighed at fastsætte regler f.eks. i en personalehåndbog for modtagelse af gaver, og at sådanne lokale retningslinjer kan gå endnu videre og altså være endnu mere restriktive. Dette aspekt er vigtigt for ansatte at have med i deres fastlæggelse af gavereglerne, da en overtrædelse af arbejdsgivers personalepolitik vil kunne udgøre en tjenesteforseelse og kunne få ansættelsesretlige følger. I nogle kommuner er der således fastsatte en intern politik om, at kontante beløb helt uanset størrelse ikke må modtages af kommunens ansatte.

Meget rummeligt gavebegreb
Det fremgår meget klart af kodeksen, at kravet om tilbageholdende adfærd over for modtagelse af gaver bygger på et meget bredt gavebegreb. Dette understreges bl.a. indledningsvis i afsnittet om gaver i kodeksen, hvoraf det fremgår, at begrebet gave omfatter både fysiske ting som f.eks. chokolade, bøger og vingaver og ikke-fysiske ting som f.eks. tilbud om rabatter, rejser, kurser eller forplejning. Området for den ansatte tilbageholdende adfærd er således bredt. Under indtryk af de forskellige mediesager har Personalestyrelsen i et notat om 'Modtagelse af gaver, invitationer og andre fordele' fra maj 2010 i øvrigt konkretiseret begrebet gave. Notatet indeholder en nyttig opremsning af række konkrete eksempler på, hvad der falder ind under gavebegrebet.

Det gælder således f.eks. modtagelse af koncertbilletter, års-adgangskort til forlystelsespark og gratis kursusdeltagelse hos en privat kursusudbyder, som myndigheder har samarbejdet med. En lidt mere kompleks situation, som belyses i notatet, kan opstå, når en myndighed afholder en årlig konference, som medfinansieres af private leverandør. Her kan i nogle tilfælde vindes præmier af deltagerne fra både den private og offentlige sektor. Ansatte i den myndighed, som afholder konference, bør efter Personalestyrelsen opfattelse så vidt muligt undlade at deltage i konferencer, hvor der kan vindes større præmier fra leverandørerne. Et yderligere eksempel på en gave er de såkaldte tilkøbsydelser, som f.eks. kan bestå i, at en teleudbyder, der leverer ADSL til myndighed, i tillæg tilbyder, at medarbejderne privat kan tilkøbe sig ekstra ydelser med rabat som f.eks. bredbåndstelefon. En sådan rabat bør afslås.

Det fremgår i øvrigt af praksis om gavebegrebet, at også en testamentarisk fordel udgør en gave. I en sag om Høje-Taastrup kommune afsagt 28. august 2007 af et afskedigelsesnævn med en højesteretsdommer som opmand anføres det, at det 'følger af selve ansættelsesforholdet, at offentlig ansat plejepersonale - bortset fra beskedne erkendtligheder - ikke må modtage gaver eller arv efter de personer, som de som led i deres ansættelsesforhold yder bistand'. I sagen havde en borger indsat fire social- og sundhedshjælpere i sit testamente efter at være passet af de pågældende. Da borgeren afgik ved døden, arvede de hver 200.000 kr. Selv om de ansatte blev oplyst af kommunen om, at kommunen ville indlede afskedigelsessag, hvis de modtog gaven, valgte de at modtage arven. De blev herefter afskediget med overenskomstmæssigt varsel.

Billetter og vin
I relation til lovlige fordele kan det afslutningsvis trækkes frem fra Personalestyrelsens notat, at det nævnes, at en offentlig ansat lovligt kan modtage ydelser, som udgør honorar for f.eks. et foredrag. Som eksempel peger Personalestyrelsen på, at en privat organisation giver foredragsholder enten et gavekort på 250 kr. til 'Billetnet' eller to-tre flasker vin. Også her skal der dog manes til forsigtighed, idet værdien af 'honoraret' kan være af en størrelsesorden, som alligevel medfører, at det er et gaveelement i det.

Endelig er det værd at have med i beskrivelsen af reglerne om modtagelse af gaver, at der gælder et generelt værdigheds- og decorumkrav på det offentligt ansættelsesområde. Værdighedskravet er udviklet i tjenestemandsretten, og der følger direkte af tjenestemandsloven. Kravet om decorum antages dog også at gælde som et uskrevet princip i forhold til overenskomstansatte, som i dag udgør langt hovedparten af de offentligt ansatte.

Det er vanskeligt at angive helt præcist, hvad dette princip betyder i forhold til modtagelse af gaver, men der næppe tvivl om, at kravet om tilbageholdenhed skærpes i forhold til medarbejdere, der besidder chefstillinger, og som befinder sig tæt på beslutningsprocessen. Der er en række nyere domme og voldgiftskendelser, som netop betoner vigtigheden af topchefers opfyldelse af kravet om decorum. De vedrører dog som sagt ikke direkte spørgsmålet om modtagelse af gaver.

 

Strenge strafferegler om bestikkelse
Udover de forvaltningsretlige og ansættelsesretlige regler i kodeksen finder der en række vigtige strafferetlige regler, som efter omstændigheder vil kunne finde anvendelse i forbindelse med både modtagelse og ydelse af gaver. Det er dog vigtigt at holde fast i, at der er principiel forskel på de ansættelsesretlige og strafferetlige vurderinger. Selv om der på visse punkter kan ske en vis gensidig afsmitning mellem de forskellige regelsæt, bør det nævnes, at en overtrædelse af adfærdskodeksens regler om gaver ikke uden videre vil udgøre en overtrædelse af straffelovens regler. Dette understreges også i Personalestyrelsens gaveregler. De centrale regler i straffeloven er reglerne om bestikkelse i §§ 144 og 122. § 144 vedrører den, som modtager bestikkelse, og § 122 vedrører, som yder eller tilbyder bestikkelse.

Efter § 144 straffes den, der i udøvelse af offentlig tjeneste eller hverv 'uberettiget modtager, fordrer eller lader sig tilsige en gave eller anden fordel' med bøde eller fængsel indtil seks år. I relation til strafudmåling er udgangspunktet fængselsstraf. I forhold til en gavegiver som f.eks. en privat virksomhed kan der efter § 122 idømmes straf til den, som uberettiget yder, lover eller tilbyder nogen, der virker i offentlig tjeneste eller hverv, gave eller anden fordel 'for at formå den pågældende til at gøre eller undlade noget i tjenesten'. Strafferammen for gavegiver er bøde eller fængsel indtil tre år. Selv om der kun sjældent rejses tiltale i Danmark efter reglerne om bestikkelse, og selv om der er få - trykte - eksempler på domfældelser, er reglerne i udgangspunktet ganske strenge.

De bygger således på et bredt gavebegreb, hvor også mindre og enkeltstående gaver vil kunne rummes af f.eks. § 144. Endvidere kan både fysiske og ikke-fysiske gaver henføres under reglerne. Et byrådsmedlems modtagelse af gratis reklamespot fra en radiostation er således blevet anset for en uberettiget (ikke-fysisk) gave i strid med § 144. Det er desuden interessant, at en medarbejders modtagelse af en gave efter omstændigheder kan henføres under § 144, selv om gaven er modtaget efter, at en beslutning er truffet. Også den tidsmæssige udstrækning af reglen i § 144 er således ganske bred, og der gælder således ikke med sikkerhed et krav efter denne regel om, at bestikkelsen skal have haft en effekt på gavemodtageren i forhold til f.eks. at træffe en bestemt beslutning.

Aalborg-sagen
Fra den sparsomme - trykte - retspraksis om straffelovens § 144 kan man navnlig nævne f.eks. Ålborg-sagen fra 1980'erne, hvor en række kommunalt ansatte i Ålborg kommune blev dømt for at have modtaget bestikkelser hovedsagelig i form af gaver og lån (Ugeskrift for Retsvæsen 1983.990 H). Sagen vedrørte bl.a. en rådmand, som ledede den kommunal fjernvarmeforsyning, og som uberettiget modtog begunstigelser fra et selskab, der udførte leverandørarbejder for kommunen. Der var tale om pengegaver, som blev ydet jævnligt over en periode på syv år og som i alt løb op i cirka 125.000 kr.

Rådmanden blev dømt for bestikkelse og idømt fængsel i 1 år. Der blev ved sagens behandling lagt vægt på de tiltaltes stillingsmæssige placering. I forhold til rådmanden udtalte landsretten: 'Ved strafudmålingen findes der ... at måtte tages hensyn til, at tiltalte som politisk valgt leder af en stor kommunal administrationsgren i særlig grad burde have indset den fare for nedbrydning af tilliden til kommunalforvaltningens saglighed, som bestikkelse og modtagelse af bestikkelse i den offentlig administration indebærer'.

Fra nyere tid kan nævnes de meget omtalte kineser-sager, hvor to medarbejdere fra Udlændingemyndighederne blev sigtet for bl.a. bestikkelse i forhold med opholdstilladelser givet til kinesiske unge. Medarbejderne blev afskediget. Anklagemyndigheden opgav dog sigtelserne for bestikkelse, og sagen blev gennemført på andet grundlag. Københavns Byret frifandt de to ex-embedsmænd i januar 2009.

Klarhed er godt, mere klarhed er bedre
Det var udvalgte hovedtræk af reglerne om offentligt ansattes modtagelse af gaver. Hvis kodeksen ellers er den rette reguleringsform for spørgsmålet om modtagelse af gaver, er der ikke tvivl om, at kodeksen udgør et positivt og værdifuldt fremskridt i forhold til afklaring af reglerne. Personalestyrelsen har endvidere som nævnt konkretiseret indholdet i gavebegrebet, hvad der også styrker kodeksens værdi. Det kan på den anden side også nævnes, at der reelt er vanskeligt at fastlægge retsstillingen præcist og generelt, da der kan være ganske store forskelle på den enkelte arbejdsplads med hensyn til gaver.

Tolerancetærsklen over for gaver kan variere, hvad kodeksen også direkte inviterer til. I praksis når de fleste sager om gaver - bortset fra de mere spektakulære sager i medierne - sjældent længere end til lokale kontekst. De forbliver et anliggende mellem ansat og arbejdsgiver. Det kan selvsagt være en fordel for den ansatte, hvis sagen ikke får væsentlige ansættelsesretlige følger og ikke dramatiseres i f.eks. pressen, men det kan også være en ulempe, da der kan være stor forskel på den ansættelsesretlige håndtering af gaver på forskellige arbejdspladser. En stor del af den ansættelsesretlige praksis forbliver intern, hvad der kan skabe risiko for en vis uensartethed og måske endog vilkårlighed på området.

En principielt diskussionspunkt i forhold til kodeksens katalog er endelig den manglende omtale er spørgsmålet om offentligt ansattes udgifter til repræsentation, frokoster og middage. Dette er fortsat et område i gråzone-kategorien, som Personalestyrelsen således kan overveje at inddrage i en fremtidig yderligere udbygning af adfærdskodeksen. En sådan løsning er også antydet i et notat, som en så væsentlig aktør som KL har udarbejdet i midten af marts 2010 om netop gaver ('Det retlige grundlag for regler om modtagelse af gave og andre fordele for offentligt ansatte').

1000 kroners-regelen
En vis afklaring af retsstillingen er sket med den endelige dom i hovedsagen i Brixtofte-sagen. I dommen afsagt af Østre Landsret i oktober 2009 bedømmes en række komplekse strafferetlige spørgsmål i relation til borgmestre og kommunale embedsmænd. I forhold til sagens umiddelbart mest farverige spørgsmål om borgmesterens udgifter til repræsentation - i form af først og fremmest god rødvin - har landsretten med tydelig inspiration fra anklagemyndigheden formuleret en 1000 kroners--regel, hvorefter repræsentationsudgifter på over 1000 kr. per person vil kunne være i strid med straffeloven.

Det pointeres dog også i dommen, at der skal foretages andre beregninger, og det i øvrigt altid må bero på en konkret vurdering, om der er grundlag for de konkrete repræsentationsudgifter. Det er desuden klart, at dommen vedrører de strafferetlige grænser for repræsentation, og at den ikke forholder sig direkte til, om offentligt ansatte rent ansættelsesretligt er underkastet f.eks. en tilsvarende regel af matematisk art om udgifter til repræsentation. Dette kan som sagt med fordel tages op af Personalestyrelsen. Klarhed er godt, endnu mere klarhed er bedre.

Det er generelt ikke tvivl om, at ikke kun spørgsmålet om offentligt ansattes modtagelse af gaver men også spørgsmålet om udgifter til repræsentation bl.a. som led i det offentliges stadig tættere pardans med private aktører fortsat vil blive aktualiseres af 'sager'. Det er derfor i mine øjne ønskeligt med en fortsættelse af den afklaring af juraen, som allerede er i gang.


Lektor ph.d. Michael Gøtze, Københavns Universitet, Det Juridiske Fakultet, Forskningscenter Welma

Stillinger fra Lundgaard Konsulenterne
dkjob
www.mercuriurval.com
Fordi mennesker betyder alt